Droit de l'administration publique/La notion de responsabilité administrative

La responsabilité : c'est une obligation faite à l'auteur d'un dommage de couvrir la victime de son préjudice. Un question de principe, c'est pour cela que la responsabilité a des termes différents : Est il possible de juger par le biais de la responsabilité l'action de la puissance publique dans la mesure où l'action est une action de la société ?

Il faut que les victimes de l'administration soient indemnisées. Évidemment qu'un autre enjeu, celui de ne pas paralyser l'administration de crainte que sa responsabilité soit engagée. L'administration n'agit pas toujours dans des conditions faciles, elle a un droit à l'erreur mais pas en cas de faute lourde. Un question de principe aujourd’hui dépassé, en 1972, ce principe de responsabilité de l'administration, une question technique c'est en fonction des considérations des uns et des autres

La responsabilité est patrimoniale c'est ce qui la distingue de la responsabilité pénale. C'est une responsabilité engagée et régie par les règles du droit administratif.

La responsabilité de l'administration peut être engagé parfois devant une juridiction (quand l'administration cause un dommage dans l'exploitation d'un service public). C'est un responsabilité quasi délictuelle c’est-à-dire que ce n'est pas une responsabilité contractuelle.

C'est une responsabilité patrimoniale

C'est une responsabilité qui trouve sa sanction dans les obligations de réparer le dommage subi. Le plus souvent par le dommage et l'intention, c'est une responsabilité civile.

La responsabilité pénale vise à sanctionner l'auteur et non pas la responsabilité patrimoniale. On cherche à réparer le dommage subi par la victime. Depuis la réforme du code pénal de 1992, une responsabilité pénale des personnes morales en général mais aussi pour les collectivités territoriales et les établissements publics en particulier.

C'est une responsabilité régie par le droit administratif.

La responsabilité administrative ne couvre pas toute la responsabilité de l'administration, ce n'est qu'une partie. 2 règles régissent l'administration :
- Des règles relèvent du droit administratif et mises en œuvre par je juge administratif.
- Des règles appliquées par le juge judiciaire, la responsabilité de droit privé n'est pas négligeable.

Les hypothèses jurisprudentielles de responsabilité de droit privé

- La gestion du domaine privé : l'administration a un domaine privé et public, les dommages causés par les domaines de droit privé relèvent du droit privé.
- Cela préjudicie aussi bien aux usagers qu'aux tiers des SPICS : à l'exception du domaine des travaux publics, la gestion aux tiers relève du droit privé.
- Le dommage résultant du fonctionnement d'organismes privés qui assurent une mission de service public à condition que le dommage ne soit pas causé à l'occasion de l'exécution d'une prérogative de puissance publique.

(TC 23 juin 2003 société GAN : un exploitant privé d'une société privée dans le cadre d'une délégation de service public cause un dommage, il n'y a pas de prérogative de puissance publique. L'organisme privé dans une mission de service public quand il n'y a pas de prérogative de puissance publique donc la compétence judiciaire).

Tous les dommages causés par voie de fait et emprise irrégulière sont de compétence judiciaire car la justice est gardienne de la propriété privée.

Chaque fois qu'un dommage relevant du droit privé, c'est devant le juge judiciaire que la victime doit aller.

Donc la responsabilité est soumise aux règles de l'article 1382 du CC devant le juge judiciaire.

Les hypothèses législatives de responsabilité du droit privé.

À côté de la responsabilité jurisprudentielle, de plus en plus de régimes de responsabilité sont mis en place par le législateur. Pour qu'il y soit responsabilité, il faut une faute (faute préjudiciable) et un lien de causalité. Si la responsabilité est sans faute, il faut un préjudice. Il faut aussi un lien de causalité et un dommage anormal et spécifique.

Le juge est tenu par un cadre. Donc c'est qui explique le développement des régimes législatifs. Quand le législateur met un tel régime en place, il doit donner le régime et fixer un juge compétence. Or il arrive que le législateur donne compétence au judiciaire pour connaître de ces régimes de responsabilité.

Les dommages causés par les véhicules de l'administration relève du juge judiciaire. À la fin des années 50, on a vu que le juge judiciaire et administratif ne réparait pas pareillement les dommages. Le judiciaire condamnaient plus souvent les assureurs et celui administratif condamnait plus souvent le particulier.

Dès qu'un accident est causé par un véhicule, c'est la compétence judiciaire. Le juge judiciaire est compétence pour les dommages causés par les membres de l'enseignement et pour connaître de l'indemnisation d'un dommage corporel résultant d'une infraction pénale.

La responsabilité pénale de l'administration.

Domaine de la responsabilité pénale de l'administration

Selon l'article 121-2 du code pénal : "les personnes morales à l'exclusion de l'État sont responsables pénalement selon les distinctions des articles 121-4 à 121-7, des infractions commises pour leur compte, par leurs organes ou représentants." Toutefois, les collectivités territoriales et leurs groupements ne sont responsables pénalement que des infractions commises dans l'exercice d'activités susceptibles de faire l'objet de conventions de délégation de service public".

L'État donc, en tant que personne morale, ne peut voir sa responsabilité pénale engagée. Cette exception est souvent expliquée par la souveraineté de l'État, qui s'oppose à son jugement par l'une de ces institutions. On ajoute que, la justice étant rendue en son nom, il ne pourrait être juge et partie. Les mêmes considérations ne valent pas pour les collectivités territoriales qui peuvent donc répondre pénalement de leurs infractions. Encore faut-il pour cela que ces infractions soient commises dans le cadre d'une activité susceptible de faire l'objet d'une convention de délégation de service public, puisque c'est là le seul domaine de la responsabilité des personnes publiques.

Au sein de ce domaine, la responsabilité peut, en revanche, être engagée pour toutes les infractions, puisque, depuis le 31 décembre 2005 (date d'entrée en vigueur de la loi dite Perben 2 du 9 mars 2004), les personnes morales sont responsables sans distinction selon les infractions.

Notion d'activité susceptibles de faire l'objet d'une gestion déléguée par une convention.

Selon l'alinéa 2 de l'article 121-2 du code pénal, la responsabilité des collectivités territoriales et établissements publics ne peut être engagée que dans le cadre des activités susceptibles de faire l'objet d'une convention de service public. Cela s'explique d'une part par une question d'égalité des gestionnaires des services publics ; surtout parce que les autres activités des administrations publiques sont de nature régalienne (réglementation, police...).

La délégation de service publique est un contrat, soumis à la loi SAPIN, par lequel l'administration délègue un service public. En pratique, la plupart des activités sont susceptibles de faire l'objet d'une délégation. La loi MURCEF du 11 décembre 2001 en a donné une définition dans son article 3 : "une délégation de service public est un contrat par lequel une personne morale de droit public confie la gestion d'un service public dont elle a la responsabilité à un délégataire public ou privé, dont la rémunération est substantiellement liée aux résultats de l'exploitation du service. Le délégataire peut être chargé de construire des ouvrages ou d'acquérir des biens nécessaires au service". Le critère est donc celui de la rémunération du délégataire. Les juridictions pénales suivent cette définition, comme par exemple la Chambre criminelle de la Cour de cassation dans un arrêt du 3 avril 2002.

Les infractions sanctionnées.

En 1992, la responsabilité des personnes morales généralement (et donc des collectivités territoriales) obéissait à un principe de spécialité, c’est-à-dire que la responsabilité des personnes morales ne pouvait être engagée que si le texte d'incrimination ou une disposition spéciale le prévoyait expressément. La liste des infractions susceptibles d'engager la responsabilité des personnes morales s'est allongée d'année en année. En 2004, la loi Perben 2, a supprimé le principe de spécialité de la responsabilité des personnes morales. Désormais, cela vaut donc pour toutes les infractions.

Les faits relatifs à une activité périscolaire où dans le lit d'une rivière pour voir les castors. Il y a un lâché d'eau d'EDF et 6 noyés. Des enfants et des accompagnateurs. On poursuit l'instituteur, la directrice de l'école et la ville de Grenoble. La responsabilité retenue est celle de la ville de Grenoble.

La cour de cassation dit que pendant les temps scolaires qui ne sont pas par nature des conventions de délégation donc la ville de Grenoble est mise hors de cause.

Le conseil d’État que l'enseignement n'est pas une activité délégables. La cour de cassation a réitéré cela où la responsabilité des régions de Franche- Comté est mise hors de cause car cela se passe pendant des activités d'enseignement.

La responsabilité extracontractuelle

La responsabilité administrative peut revêtir des formes différentes dont la responsabilité extracontractuelle. Cette responsabilité a un caractère subsidiaire car un principe selon lequel la responsabilité contractuelle devient une responsabilité extracontractuelle.

Tout un environnement procédural à respecter car la responsabilité contractuelle l'emporte. Il y a des cahiers des charges de l'administration générale : 3 catégories de marché public : travaux, services et fournitures. Quand c'est inscrit dans le contrat, les parties ne peuvent pas exercer l'une contre l'autre d'autres actions non prévues au contrat.

La responsabilité contractuelle

Elle n'existe que dans la mesure où elle découle directement du contrat liant les personnes concernées. L'action en responsabilité peut être engagé à raison de rupture contractuelle avant que les négociations aient été engagées alors seule la responsabilité extracontractuelle pourra être engagée. Une responsabilité du fait des promesses non tenues, la responsabilité sera extracontractuelle car il n'y a pas eu de contrat.

C'est une responsabilité pour faute : cette faute est une violation d'une obligation contractuelle stipulée généralement dans le contrat. Certaines obligations peuvent être implicites. (Ex : pour le marché de travaux publics, l'entrepreneur a une obligation de conseil envers le maître d'ouvrage).

Une responsabilité sans faute : pas valable sur l'imprévision, ni fait du prince.

Cette responsabilité va peser sur l'un des contractants, mais peut être atténuée totalement ou partiellement par le fait de l'autre contractant mais pas par le fait d'un tiers.

Le juge admet pour responsabilité contractuelle que la clause exonératoire de responsabilité en faveur d'une des parties valide et cela en vertu du principe de liberté contractuelle.

L'article 2131-10 du code général des collectivités territoriales déclare nul les clauses contractuelles où la collectivité territoriale renonce à intenter une action contre une personne qu 'elle rémunère.

La responsabilité quasi contractuelle

Elle se situe entre la responsabilité contractuelle et celle extra contractuelle. Des situations qui se forment sans convention, une rencontre de volonté, un consensualisme mais pas d'actes pris, pas de contrat. (Article 1376 CC)

Sa définition approximative les cas d'application :
- Gestion d'affaires
- Répétition de l'indu
- Enrichissement sans cause

Dans tous les cas, il s'agit de trouver un régime d'équilibre pour le juge destiné à remédier à des situations déséquilibrées. Ces 3 régimes ont en commun d'être accueilli en droit administratif.

- La gestion d'affaire : c'est l'intervention spontanée et bénévole mais également utile d'une personne dans les affaires d'autrui à qui un service est rendu. Cette personne devra rembourser à l'autre les dépenses utiles ou nécessaires. 2 illustrations en droit administratif :

- La validation des actes des administrateurs qui s'est substitué aux autorités administratives défaillantes (concerne les circonstances exceptionnelles).

- la responsabilité de l'administration du fait du dommage subis par les collaborateurs bénévoles (celui-ci a droit à réparation du préjudice qu'il peut éventuellement subir). Le juge administratif ne fait pas expressément référence à cette théorie de la gestion d'affaires, il se laisse un moyen de manœuvre.

- La répétition de l'indu : c'est le remboursement d'une personne d'une somme qu'elle a payé par erreur. Cette théorie permet aussi bien à l'administration qu'au particulier d'obtenir le remboursement des sommes versées indûment. L'administré lui-même a droit à la répétition de l'indu chaque fois qu'il a payé à l'administration alors qu'il ne devait pas.

- L'enrichissement sans cause : c'est en 1892, que le CC a consacré cela. Le conseil d’État a pris son temps et le consacre en 1961 comme principe de droit applicable même sans texte (14.04.1961) C'est une théorie qui permet à l'administré qui a effectué des dépenses utiles pour l'administration d'en avoir le remboursement en dehors de toute relation contractuelle. Le terrain de prédilection : en matière de travaux publics des cas où l'administration a des travaux ou des fournitures en marge ou en dehors de contrat.

La théorie s'applique surtout à des prestations effectuées en marge d'un contrat existant, sur la base d'un contrat entaché ou arrivé à son terme. Des prestations effectuées en marge d'un contrat existant : c'est l'entrepreneur qui a fait des travaux mais n'a pas prévu de contrat. Le contrat entaché de nullité : s'explique par le fait que sous influence du droit communautaire, droit des marchés publics en moins de 5 ans Depuis que la CJCE a jugé en 2000 que même si un contrat n'est pas soumis à la procédure de concurrence, un minimum de publicité et de transparence.

L'enrichissement sans cause obéit à certaines règles pour que l'administré soit indemnisé. Il faut que les dépenses qu'il a engagées aient été utiles et a droit au remboursement que des dépenses n'ont pas fait de bénéfice. L'administration peut demander réparation de la perte de bénéfice si l'administration a commis une faute. Si l'administré a commis une faute conduisant à son appauvrissement, l'indemnité qui lui est due sera diminuée en conséquence.