Sociologie des institutions/Les institutions européennes

CHAPITRE 1 LA COMMISSION EUROPÉENNE

Section 1. Origines

Août 1952 : création de la haute autorité de la CECA annoncée dans la déclaration du 9 mai 1950. 01 janvier 1958 : création à Bruxelles de la nouvelle commission de la Communauté européenne économique et de la CECA. 01 juillet 1967 : en application du traité de fusion des exécutifs signé à Bruxelles, les 3 commissions sont fusionnées en une seule unique. Les dernières dispositions fixent le statut de la nouvelle composition de la commission date du traité de Nice. Un commissaire par état membre mais quand l'Union comptera 27 membres, il faudra instituer un système de rotation reflétant l'égalité entre états membres. Le traité de Nice a même expliquer un système dans le sens où c'est le conseil qui désigne le président de la commission, le parlement approuve dans un premier temps la nomination du président puis dans un second temps il approuve la nomination des commissaires dans le collège (liste élaborée par le conseil avec l'approbation du président de la commission).

Pour comprendre l'institution il faut l'appréhender dans la dynamique au sein de l'Europe. De quelle mesure et ressource politique dispose la commission et quels sont les limites de l'autonomie d'action de cette commission ?

Les ressources politiques de la commission : 2 mouvements sociologiques. La commission comprise comme un l'ensemble des acteurs qui la composent, son collège, se cabinets et enfin ses fonctions. L'ensemble de ces deux acteurs disposent d'un ensemble de ressources politiques qu'ils peuvent mobiliser et disposer ainsi une autonomie sur les états membres et au gré d'interventions, la commission se situe entre deux grands types d'institutions : les institutions nationales des états membres et les institutions sectorielles défendues par les grandes unités (lobby).

Les ressources en 4 catégories : Les propositions d'initiative législative, pouvoir d'initier l'action publique

L'évocation de l'institution générale communautaire La capacité des actes de la commission à mobiliser des idées Le rôle que joue la régulation, être le mode d'action à la commission.

Les sources politiques en 4 catégories

Propositions d'initiative législative

Égal au pouvoir d'initier l'action publique communautaire. Le pouvoir qui distingue le classique de la commission de l'organisation internationale.

La commission a un style particulier. Elle s'est construite sur la capacité à définir le texte initial, les normes à partir desquelles se joue les négociations. La commission donne le ton à la négociation même si elle n'est pas toujours à l'origine de la proposition.

D'un point de vue sociologique, l'analyse montre que proportionnellement une minorité de ces proposition proviennent de a propre initiative ou de ces propres services. Les propositions de la commission proviennent des obligations internationales de nécessaire adaptation et du droit communautaire au contact économique et social enfin elles proviennent d'une demande expresse d'autres institutions européennes ou d'opérateurs économiques.

Politique de la commission, l'initiative générale de la communauté

On l'appréhende à travers les travaux anthropologiques de Marc Abeles et Irène Bédier. Un des rapports anthropologique de la commission, celle-ci développe une idéologie particulière. Elle peut comparer comme un ensemble d'idées e de valeurs : cette idéologie c'est l'initiative générale communautaire.

« Cette notion est à la fois essentielle et suffisamment floue pour que as seule invocation permette d'affirmer une puissance particulière ». Abeles. Pour Abeles, c'est moins sa définition précise que a fonction à l'extérieur et de reconnaissance d'affirmation par rapport aux autres acteurs européens. La commission est gardienne des traités, elle a un rôle de contrôle d'application du droit communautaire et de reconnaissance entre le fonctionnement européen. L'initiative générale communautaire constitue une ressource stratégique pour les agents de la commission car elle apparaît difficilement contestable par rapport aux autres acteurs du système européen.

Cette initiative générale peut jouer dans le sens très différend pour des objectifs très différents. L'invocation de l'initiative générale doit être relativisée car il est soumis aux aléas de la négociation, il ne tend pas toujours la faculté à de forts intérêts nationaux.

La capacité de la commission à mobiliser les idées

Cette capacité s'explique tout d'abord par la relative stabilité dans laquelle la commission sur les commissaires qui disposent d'une certaine stabilité dû une fois leur nomination, ils ne sont pas soumis à une véritable remise en question de leur pouvoir.

La menace de censure du parlement est virtuelle. Une seule capacité de pression du parlement européen mais dans un cas spécifique et un contexte de scandales. Cette stabilité leur permet de mobiliser des idées dans tous les travaux de préparation d'initiative législative, les comités d'experts avec lesquels communique la commission.

La question de la régulation

La commission tire le plus profit d'une caractéristique d'action publique communautaire, c'est que celle-ci fonctionne principalement de politique de régulation. Ces politiques de régulation sont marquées par un contrôle continu et spécifique su les activités économiques qui visent à organiser le marché plutôt qu'à le contrôler.

G. Majone analyse cette dimension de la construction européenne. Pour lui, l'Union Européenne fonctionne principalement à travers des politiques de régulation à cause de deux logiques : celles du marché intérieur qui a comme nécessité de limiter les entraves au marché commun et celle de la structure du budget communautaire consacrant 80% à deux politiques : la PAC et la politique territoriale. L'action publique communautaire est confinée au champ d'action de ces politiques.

C'est la commission qui en bénéficie le plus de cette limite. La commission reçoit une ressource supplémentaire au sein de l'organisation communautaire. Cette régulation a pour effet que la mise en œuvre des actions communautaire soit reportée au niveau national sur les acteurs économique et sociaux et sur les administrations nationales. Les administrations nationales doivent mettre en œuvre l'action publique européenne.

Une série de contraintes de la commission qui la limite.

Les limites de l'autonomie d'action de la commission

4 limites : sa dépendance par rapport aux gouvernements nationaux, la faible visibilité des contrôles de la commission, les tensions profondes entre différentes logiques et la segmentation de son organisation interne.

1. Sa dépendance par rapports aux gouvernements nationaux

Cette dépendance est mise à jour par un courant « inter gouvernementaliste ». Les gouvernements interviennent de façon directe dans sa composition. L'approbation formelle organisée par le parlement européen a peu d'importance. Ce sont les états membres qui désignent les membres de la commission et sur la négociation du nom du président de celle-ci.

Les commissaires et leur cabinet entretiennent des relations importantes avec des représentations permanentes de leur nationalité. Les nominations de très hauts fonctionnaires à la commission ne sont pas directement issues de la carrière de la fonction publique communautaire mais font l'objet d'un marchandage des états membres.

2. La faible visibilité

La commission est soumise à un ensemble de contrôle diffus. (Examen de proposition par les fonctionnaires et ministres des états membres, les avis et amendements des parlementaires, les arrêts et rapports de la cour des comptes).

Il n'y a pas de perception politique dans l'opinion publique de ces contrôles. La commission a des problèmes de légitimité ce qui la différencie avec un gouvernement national. La commission cherche à se légitimer, avoir accès direct aux citoyens en court-circuitant les états membres.

3. Les tensions profondes entre différentes logiques

La commission est traversée de 2 types d'opposition : un axe horizontal décrivant le conflit entre les relations diplomatiques et les modes de gouvernement plus démocratiques. Un axe vertical avec les règles bureaucratiques en conflit avec un mode d'organisation politique.

La commission en fonction de son histoire oscille en fonction de ses axes. La commission obéit à une structure différents selon l'axe où elle se trouve. Quand la commission a un mode gestion influencé par les états membres et est dans une mode bureaucratique, on l'assimile à un secrétariat international.

Quand elle se situe entre la règle bureaucratique et les gouvernements démocratiques, on l'assimile à une administration nationale.

Quand elle se situe entre les relations diplomatiques et un mode d'organisation politique, on l'assimile à un organisme indépendant. Quand elle se situe entre les gouvernements démocratiques et la politique, on l'assimile à un cabinet.

4. La segmentation de l'organisation interne

La commission se caractérise par une forte fragmentation de son organisation. C'est une source de diversité pour la commission mais aussi une source de conflit.

Il y a autant de style ou coutume à la commission que de direction générale. Ces cultures de la commission administratives sont marquées par des différences de l'histoire des directions de la commission et par leur secteur de politique publique. On parle de ces directions comme des maisons, chacune ayant une spécificité particulière.

Cette segmentation de la commission n'est pas une spécificité en tant que telle car les ministères sont très fragmentés. Ce qui est spécifique c'est que la commission fonctionne de façon très horizontale. La commission est obligée de fonctionner au compromis. Les conflits ne sont pas tranchés directement par le président de la commission. 2 structures de compromis : un mode de coordination politique et un mode de coordination administrative. Le mode de coordination administrative, c'est le rôle du secrétariat général de la commission crée en 1967. Chargée d'assurer la coordination entre les directions générales. Le mode de coordination politique est parallèle à celle administrative, qui s'exprime à travers les cabinets des commissaires qui jouent un rôle décisif pour suivre toute l'activité de tous les autres commissaires. Cela n'empêche pas l'expression de conflits entre les directions générales.

Un exemple : les aides d'état aux régions à la fin des années 1980. Un conflit entre la direction générale « concurrence » cet celle « politique générale » chargée des fonds structurels. Un conflit sur l'attribution d'aides à certaines régions européennes. La direction politique générale estimait qu'une région était qualifiée pour recevoir les fonds. Pour cette même région, la direction concurrence estimait que les aides nationales étaient interdites. Les régions en question étaient dans une situation absurde car recevaient des aides européenne mais pas nationales. Ce conflit s'explique en fonction des différences de logique ou de critère d'attribution des aides des deux directions générales.

LA SOCIOLOGIE DES INSTITUTIONS EUROPÉENNES

Le conseil de l’union européenne est juridiquement d’une grande clarté car il est formé par les représentants des états membres, chaque gouvernement y donnant des ministres.

pourtant, il n’en est pas moins difficile à être appréhender quand on veut le saisir dans sa globalité sauf quand on l’aborde sous l’angle de sa présidence. le point de vue d’un état membre tout les six mois.

Y. Doutriaux et C. Lequesne “les institutions de l’union européenne”. “ le conseil est législatif et exécutif à la fois, il se réunit en formation multiple et est une juridiction unique. il a une formation hybride. le conseil est qualifié de “ institution caméléon” pour H. Wallace. c’est l’institution la plus impalpable des institutions de l'union par P. Magnette.

c’est une institution ambivalente mais elle se réunit en de multiples organes. et en de multiples formations. il est l’expression de la volonté des états et constitue une institution communautaire.

Les contours de cette institution à travers son organisation et sa structure.

Les origines du conseil

Le conseil s’est réuni la première fois, le 08.09.1952 à Luxembourg. c’était le conseil spécial des ministres. ce conseil est absent de la déclaration Schuman du 09.03.1950.

Cette déclaration qui envisageait qu’une seule grande haute autorité. le conseil apparaît dans les négociations du traité de Paris d’août 1951. Crée par un organe politique pour encadrer les activités de la haute autorité.

Il rassemble les ministres des affaires étrangères et ceux de l’économie. Il adopte un règlement provisoire et se dote d’un secrétariat. ce conseil se développe dans un conflit avec le président de la haute autorité: J. Monnet. ce conflit porte sur le contrôle de la rédaction des Pv des séances du conseil. J.Monnet souhaitait le faire exécuter par la haute autorité et le conseil voulait le faire par son secrétariat donc le garder dans ses attributions.

En 1958, avec le traité de Rome, création de la CEE et la CECA, chacune a sa commission et son conseil. pour le conseil, les choses changent en 1958, on décide de donner aux trois conseils, une unité fonctionnelle avec une infrastructure unique: un secrétariat unique pour les trois conseils.

Le conseil décide de créer un comité en 1958: c’est le comité des représentants permanents chargés de préparer ses travaux. Un phénomène intéressant car on assiste à un processus de démembrement ou de démultiplication du conseil. ce comité des représentants permanents qui crée des groupes de travail permanents.

Le développement du rôle de la présidence. La présidence était non inscrite dans le traité de Rome, mais son rôle s’agrandit dans les années 60; elle va avoir des effets importants sur toutes les structures du conseil, sur les conseils de ministre, sur le comité des représentants permanents, sur les groupes de travail (composé de fonctionnaire des états membres).

Le conseil est avant tout un lieu de réunion, de négociation et de décision à différents niveaux.

C’est au niveau le plus bas que ce fait la décision communautaire. On estime que 70% des compromis communautaires se trouvent au sein des structures des groupes de travail, entre fonctionnaires. 20% des compromis sont fait par les représentants permanents du COREPER, seuls 10% des compromis se trouvent en conseil des ministres.

le développement du rôle du secrétariat du conseil. c’est lui qui donne une armature au conseil.

Il a un rôle;e important. un processus de développement d’un organe non inscrit dans les traités communautaires. Il apparaît en 1992 avec le traité de Maastricht. Son rôle se transforme: un organe administratif chargé de préparer tout les travaux du conseil . chargé de l’organisation des groupes de travail. dès 1980, un rôle plus important politiquement, dans la présidence officielle “ d’assistance du conseil en général et de la présidence en particulier”.

Il devient le conseiller de la présidence. il lui apporte une expertise particulière communautaire sur la recherche des compromis dans l’ensemble des structures du conseil.

Une exécution politique de ce secrétariat général. un développement dès 1982, c’est le lien avec le conseil européen (réunion des chefs d’états et de gouvernement). cette réunion va renforcer le rôle du secrétariat général du conseil.

Le conseil européen est créé en 1974, la question posée; qui va établir les conclusions du conseil européen? le conseil européen doit établir à chaque réunion des conclusions.

les négociations des conclusions de la présidence étaient dans les mains des représentants puis en novembre 1981, un conseil marque un changement dans la préparation des travaux de celui-ci et surtout dans la rédaction du projet de conclusion de la présidence.

ce projet de conclusion va être qualifié de “monstre” par M. Tatcher. c’est le moment là que se joue un nouveau rôle du SGC car pour la première fois le SGC va être amené à assister le président du conseil européen à un niveau de décision qu’il n’avait pas en charge.

donc un nouveau rôle: préparer le projet de conclusions de la présidence par le SGC. dès 1982; une grande partie du secrétaire sera de tester des propositions auprès de différentes délégations pour aboutir à un accord en conseil européen lors de la réunion des chefs d’états et de gouvernement.

c’est une relation à 3: le président du conseil , le président de la commission européenne et le secrétaire général du conseil.

le rôle du conseil dans la gestion des piliers dès 1993. un développement dans les deux premiers piliers: PESC et coopération judiciaire. le conseil aura un rôle décisif dans cette gestion. dans le 3eme pilier, ce n’est plus la commission qui dispose du monopole de l’initiative, l droit d’initiative est partagé entre la commission et l’ensemble des états membres, ce droit sera développé surtout par la présidence.

c’est principalement dans le domaine de la PESC que le conseils joue un rôle de plus en lus important; cela aura un lien et des effets sur la structure de l’institution du conseil de l’union européenne.

une réflexion sur les contours et l’équilibre de l’institution du conseil. une application du traité d’Amsterdam qui crée un nouveau poste de la PESC: c’est le haut représentant pour la PESC.

les effets institutionnels dès octobre 1999 : on nomme ce haut représentant de la PESC et celui ci est aussi le secrétaire général du conseil.

c’est le SGC qui rend les fonctions du haut représentant pour la PESC cette unification de deux fonctions. on peut se poser la question du choix du SGC comme haut représentant?

c’est principalement qu’il apparaît impossible de confier cette nouvelle fonction de haut représentant à la commission surtout à son commissaire en charge des relations extérieures.

c’est impossible pour les états membres de faire le choix du à la structure en pilier de la communauté.

les effets de cette nomination sont importants car c’est un politique Ravier Solada qui donne un rôle particulier à cette fonction.

une politisation de la fonction, cela transforme les équilibres du conseil une représentation de la pesc. d’où la création d’un poste de secrétaire adjoint du conseil qui garde le rôle principal du secrétaire général du conseil. deux fonctions qui s’autonomisent : celle de la PESC et celle du conseil.

LE PARLEMENT EUROPÉEN

la croissance continue de ces pouvoirs. composé de nationaux, réunis quelques fois par an, privé du pouvoir législatif . il n’avait pas de suffrage direct.

40 ans plus tard, c’est un organe politique qui permanent issu du suffrage direct, doté d’un pouvoir de codécision. le parlement européen est issu d’une assemblée commune de la CECA qui se réunit la première fois le 10. 09. 1952 à Strasbourg et devenu le 19. 03. 1958: l’assemblée parlementaire des communautés européennes.

le terme de “ parlement européen” apparaît de 2 façons : - dès 1958; dans deux langues, le néerlandais et l’allemand adoptent le terme de parlement européen et non assemblée parlementaire. - dès 1962, ce terme s’uniformise dans toutes les langues de “ parlement européen”.

la façon dont le parlement européen a développé son rôle institutionnel depuis 40 ans, développement de ses pouvoirs, consolidation institutionnelle. comment fonctionne cette arène politique? le travail des politiques européens, députés.

COMMENT EXPLIQUER LE DÉVELOPPEMENT INSTITUTIONNEL DEPUIS 40 ANS DU PARLEMENT EUROPÉEN ?

un paradoxe avec une augmentation de ses pouvoirs, à la différence des membres de la CJCE, les parlementaires ont peu de pouvoir pour contraindre des politiques nationales, des gouvernements nationaux.

analyse de O.Costa et P.Magnette “le parlement européen: assemblée délibérante”

ils fournissent 3 explications: - certaines stratégies nationales expliquent l’augmentation et la reconnaissance des pouvoirs. - les contraintes institutionnelles européennes. - le rôle de l’idéologie démocratique”.

CERTAINES STRATÉGIES NATIONALES

comme le poids occasionnel des intérêts nationaux dans certaines occasions, les états membres ont intérêt à un développement du rôle du parlement. certains gouvernements auraient donc pu ou voulu prendre les parlementaires européens en leur donnant plus de pouvoir pour essayer de neutraliser l’institution. cette image du parlement est “ amateurisme”, une assemblée considérée comme peu sérieuse par les gouvernements nationaux. c’est le cas de la procédure de coopération introduite par l’acte unique européen. ces deux auteurs citent que “ l’extension des pouvoirs du parlement européen a été souhaité par certains états membres car cela affaiblissait plus la commission que le conseil.”

c’est le cas de la procédure de codécision. la codécision a privé la commission de son rôle de médiateur et la contrainte de partager avec le parlement européen le pouvoir d’influencer le conseil et de convaincre deux acteurs: le parlement et le conseil.

en cas de codécision, la commission cède une part de pouvoir au parlement. en renforçant le rôle du parlement, on affaiblit celui de la commission. certains états membres ont cherché a appuyer sur le parlement européen pour faire un compromis impossible au conseil.

CONTRAINTES INSTITUTIONNELLES EUROPÉENNES

quel est l’intérêt des différentes institutions européennes à vouloir ou non renforcer le rôde du parlement européen?

le rôle de la cour et la commission ont des attitudes ambivalentes à l’égard du parlement. la cour a d’abord une jurisprudence favorable au parlement européen. la commission a d’abord eu à son intérêt indirect à l’accroissement des pouvoirs du parlement en y voyant une augmentation des compétences communautaires. puis elle est plus prudente en 1980 car le conseil et le parlement européen s’allient contre elle fréquemment.

de quel moyen dispose le parlement européen pour faire reconnaître ces pouvoirs? une analyse pour voir ces pouvoirs: le pouvoir de censurer la commission européenne dès les origines de la commission. ce pouvoir étant virtuel car encadrer par des condition de double majorité donc difficile à obtenir. puis le parlement européen dispose de pouvoirs budgétaires, et tente de faire reconnaître ces pouvoirs. le parlement à tenter de moyenner ses pratiques , son appui à une politique contre un accord institutionnel favorable. ces contraintes ont développes des effets irréversibles, les états membres ne peuvent pas revenir sur leur concession.

comprendre le contexte dans lequel se réforme les traités communautaires. ils se réforment dans les conférences intergouvernementales, seules les états membres qui siègent. chaque état a un droit de veto mais c’est improbable qu’une unanimité se dégage contre le parlement européen.

LE RÔLE DE L IDÉOLOGIE DÉMOCRATIQUE

c’est une explication sur le poids des idées qui complètent les explications précédentes par ces deux auteurs. quel est la nature de cette idéologie démocratique? pour les 2 auteurs, cette idéologie est assimilée au concept de fédéralisme et celui de démocratique pourtant pour eux, il existe de grosses différences entre le modèle fédéral et démocratique.

le schéma fédéral désigne un haut degré d’intégration mais une forme politique particulière d’intégration. l’intérêt est de comprendre les effets théoriques de l’augmentation des pouvoirs du parlement européen car ces deux modèles sont largement confondus jusqu’à la fin 1960. ces deux modèles divergent dès 1973 de l’élargissement au Royaume uni. c’est l’apparition d’un courant au sein de la communauté européenne qui commence à critiquer “ le déficit démocratique européen”. ce courant est porté par des acteurs non fédéralistes. ce nouveau courant propose l’intégration des parlementaires nationaux comme une forme alternative de parlementarisme de la communauté européenne, donc une parlementarisation non fédéraliste. les partisans du renforcement du parlement européen, sont eux de moins en moins fédéralistes et on estime dès les années 80 ces partisans peuvent aller jusqu’ à défendre les intérêts nationaux devant le parlement européen. on a une séparation entre les 2 idéaux. la répartition des renforcements du parlement européen sur deux axes.

le fédéralisme est opposé au souverainisme. c’est une présentation synthétique des courants favorables à l’extension des pouvoirs du parlement européen mais sans l’augmentation de l’intégration de nouveaux pays. le parlementarisme on veut une Europe parlementaire mais non fédérale. c’est ce modèle qui est dominant dans la plupart des négociations des pouvoirs européens. les fédéralistes soutiennent le parlement européen et s’ appuient sur les parlementaires de l’union européenne dans les négociations. les fonctionnalistes sont peu importants donc se rallient à ceux voulant développer les pouvoirs du parlement européen. on retrouve que les souverainistes qui sont réservés face aux pouvoirs du parlement européen mais n’ont pu renverser la situation car ils n’avaient pas l’unanimité de la conférence intergouvernementale. le parlement européen sort grand vainqueur de ces compétences depuis l’acte unique européen.

comment fonctionne le parlement européen? le travail politique européen . le parlement européen siège le 10. 09. 1952 à Strasbourg comme assemblée commune de la CECA. ce la marque pour le reste de son histoire, le fonctionnement interne du parlement européen, car les députés font un acte lourd quand à son organisation interne. deux solutions: les députés siégeant en groupe nationaux et un choix autonome des députés de s’organiser différemment, de siéger idéologique ment en s’associant par groupe politique. on les appelle “groupes politiques”, il y en avait 3: chrétien démocrate, socialiste, libéraux. les députés font le second choix.

on appelle cela “la révolution des fauteuils”. c’est le même phénomène observé dans la constitution de l’assemblée constituante française pendant la révolution. cela ne paraissait pas évident à l’époque.

les députés vont choisir, compléter leur action en appliquant 3 instruments parlementaires: le vote de la majorité , organisation du travail en communication parlementaire et le mandat représentatif.

le vote de la majorité comme un fonctionnement normal. pour le travail européen, ils découpent celui ci en communication parlementaire.

ces communications parlementaires sont sectorielles entre différents. aujourd’hui il y en a 20. puis ils décident d’organiser les communications parlementaire en fonction des groupes politiques. chacune est composée au prorata des groupes politiques. l’effet de cela, oblige chaque député à siéger dans un groupe politique.

le mandat représentatif comme idée qu’il n’y a pas de mandat national à l’assemblée de la CECA, ni au parlement européen. il représente la communauté toute entière et non juste son état. la communauté comme englobante des états membres.

3 instruments parlementaires :

• en 1952 qui détermine l’organisation du travail politique : le mandat représentatif.

(citation de J.Monnet). On retrouve un élément déstructurant du parlement, c’est le mandat représentatif, chaque membre représente toute la communauté entière, utilisé par les députés européens. Cette notion va avoir des effets importants dans le travail du parlement européen. « cela oblige les députés à s’organiser au delà d’un critère national ». À travers une anecdote on s’aperçoit bien que les neuf parères de la haute autorité privent les députés luxembourgeois d’une seule nationalité d’initier une telle motion de censure l'assemblée de la CECA. ces trois instruments font de l’assemblée européenne, une assemblée politique contre l’intérêt particulier national.

Ces 3 instruments ont contribué à structurer le travail des députés jusqu’à aujourd’hui.

Quel travail politique aujourd’hui au parlement ?

Le travail politique s’organise pendant une durée mensuelle. le parlementaire partage sont temps entre Strasbourg, Bruxelles et son territoire d’élection. À Bruxelles, le député européen est avant tout un membre d’un groupe politique. c’est le cadre naturel du cadre de travail du député européen; chacun prend part aux réunions de son groupe politique une semaine par mois.

Chaque député est ensuite membre d’au moins une commission parlementaire , il y aujourd’hui 20 commissions parlementaires organisée par secteur dans chaque assemblée. au sein de ces commissions qu’il siège deux semaines par mois à Bruxelles. au sein de celles ci que s’effectue le cœur du travail législatif et que les députés examinent les projets donnés par la commission européenne. au sein de celles ci que les députés rédigent des rapports en fonction de leur domaine d’expertise. la derrière semaine se passe à Strasbourg, car le député participe au séance plénière du parlement européen. il s’exprime soit en tant que rapporteur de la commission parlementaire dont il est membre. soit au nom d’un groupe politique, soit plus rare en son nom personnel.

Il existe des mini sessions à Bruxelles de séance plénière d’un ou deux jours qui permettent d’ accélérer le travail de vote.

Le député européen ne vote pas par procuration et prend part personnellement et l’intégralité des débats sont publics.

Comment s’organise la préparation des séances plénières à Strasbourg ? on retrouve dans ces organisation ,le rôle des groupements politiques qui examinent avant chaque vote; les rapports issus des commissions parlementaires et jouent un rôle majeur dans la fixation de l’ordre du jour des sessions plénières. chaque groupe politique est représenté a chaque session parlementaire. les groupes politiques permettent aussi d’accéder au poste de responsabilité au sein du parlement européen. ces postes sont ceux de président, vice-président, questeur, président et vice-président des commissions parlementaires, et pareils pour les groupes politiques, rapporteurs.

la structure et rôle du président du parlement européen. un double rôle: direction de l’institution et représentation externe de l’institution. élus pour deux ans et demi. il intervient en ouverture de chaque conseil pour présenter les idées du parlement. le président s’appuie sur une administration propre. présentation de l’administration du parlement européen une double administration. il dispose d’un secrétariat général et l’administration des groupes politiques

le secrétariat général est l’administration classique basée à Luxembourg. l’organisation de ce secrétariat suit d’un côté l’organisation des séances plénières et l’organisation es commissions parlementaires. on trouve trois directions: la direction général responsable de l’organisation des séances plénières, et deux autres directions générales qui assurent l’organisation des 20 commissions parlementaires divisées en politique interne et externe. l’administration des groupes politiques, chacun dispose d’une administration, donc du pouvoir de recruter, de disposer de fonctionnaires affectés directement au groupe politique. Cette administration des groupes politiques est politisée car elle est directement en charge des groupes politiques. Cette double administration manque de force par rapport au conseil et à la commission.

cette procédure de codécision permet une synthèse sur les trois séances commission, parlement, conseil qui forme les trois pôles européen. cette procédure a été créée par le traité de Maastricht renforcé par le traité d’Amsterdam on compte un trentaine d’acte fait chaque année par cette procédure

1ere étape de la procédure: c’est la commission qui engage le travail législatif avec le pouvoir d’initiative. c’est une étape relative. le dépôt du projet. La proposition qui arrive sur le bureau du parlement européen est suivi d’un long processus préalable et informel où la commission travaille avec des commissions d’experts.

2eme étape: la phase d’examen du texte par les deux chambres (parlement européen et le conseil des ministres). le projet est déposé au parlement et transmis à la commission compétente. c’est là que ce fait l’essentiel du travail d ‘analyse de la proposition de la commission. les députés s’appuient aussi sur d’autres structures (lobbies, association, entreprise, représentant de la société civile). on retrouve les groupes politiques au sein de cet analyse. les députés forgent leur jugement au niveau idéologique. on retrouve les liens entre groupes politiques et commissions parlementaires.

plusieurs configurations sont possibles, soit les groupes politiques s’organisent sur un front unique, soit les solidarités nationales prévalent, soit les intérêt sectoriels dominent. les parlementaires européens adoptent des amendements qui sont votés en session plénière. la commission conserve une certaine maîtrise de son texte , car elle peut indiquer si elle accepte ces amendements du parlement européen ou si elle les refuse. le conseil des ministres examinent le texte de proposition. il fait connaître sa position aux autres institutions. il a une première possibilité: soit il accepte la position du parlement et donc la fin e la procédure soit il refuse la proposition et on s’oriente vers la 3eme étape

Troisième étape: deuxième examen du texte par les parlementaires. une deuxième lecture au parlement européen, il peut faire de nouveaux amendements, la commission européenne peut accepter ou refuser ses nouveaux amendements et c’est de nouveau le conseil qui se prononce. les comités de conciliation organisé de manière égale des représentants du parlement et du conseil. cela est issu de la pratique législative allemande et consiste à organiser une confrontation directe entre un échantillon de chacune des deux institutions. soit il y a un accord soit non quand la procédure échoue et le processus législatif stoppe.

si le texte est trouvé on aboutit à un texte. la codécision symbolise des équilibres politiques entres institutions européennes et donc c’est une bonne représentation du triangle institutionnel européen. le rythme de la décision dépend de l’ajustement entre ces trois institutions. c’est une forme d’ajustements graduelles des institutions européenne et de compromis entre celles ci.

LA COUR DE JUSTICE

avec celle ci on s’éloigne du triangle institutionnel. on entre dans une autre dimension de la construction européenne, une dimension juridique. on essaye d’envisager le débat de la place des juges dans le système politique européen. et le rôle des juges nationaux. Le droit occupe une place centrale dans l’union, c’est par le droit communautaire que s’est construite la communauté.

les trois rôle de la cour de justice: une juridiction internationale, un tribunal administratif et une cour constitutionnelle.

une juridiction internationale: car elle est appelée à trancher des litiges entre états membres quant à l’application et interprétation d’un traité. le principal instrument de définition est le recours en manquement contre un état membre qui n’a pas respecté une règle communautaire.

un tribunal administratif: elle fait veiller au droit par les différents organes communautaires.c’est une des origines de la cour de justice puisqu’à la CECA elle avait été pensée comme une façon d’organiser des voies de recours contre la haute autorité. on en trouve des traces dans la déclaration Schumanqui prévoyait déjà “ des dispositions pour assurer des voies de recours nécessaires contre les décisions de la haute autorité”. la cour de justice se bati sur le modèle du conseil constitutionnel français.

une cour constitutionnelle: la cour de justice est progressivement considérée comme une cour constitutionnelle. c’est le pouvoir essentiel d’interpréter le droit communautaire. c’est le renvoi préjudicielle qui est une attribution de cette cour et lui permet de s’affirmer comme une cour constitutionnelle. les autres juridictions nationales l’aident à le devenir.

1.comment fonctionne la cour de justice? 2. les logiques de sa jurisprudence 3. la réception de nationale et le dialogue entre juges

1. comment fonctionne cette triple juridiction ?

la nomination de ses membres, son indépendance, l’organisation de son travail

la nomination de ses membres. cette cour est composée d’autant de juges que d’états membres. ces juges sont nommés pour 6 ans d’un accord commun par les gouvernements des états membres. il n’y a aucune répartition des postes. il existe une règle non écrite qui consiste pour chaque état membre de nommer un juge national. Aujourd’hui il y a 25 juges.on y ajoute des avocats généraux à l’origine il y avait 2 avocats généraux.aujourd’hui il en a 8. quelle répartition des avocats entre les états membres? les grands états disposent chacun d’un poste et les trois derniers postes sont en rotation pour le reste des pays. qui sont ces juges? avant l’ élargissement de 2004 parmi les 35 derniers membres: 12 anciens juges nationaux, des professeurs de droit, des avocats, des fonctionnaires, des hommes politiques. le cas des juges français est révélateur de ces différents types de profil. au début on a la nomination d’un économiste en 1952: J. Rueff. remplacé en 62 par un avocat devenu député puis ministre MRP: R. Lecourt. dès son départ ce sont systématiquement des magistrats qui sont nommés au Luxembourg soit de l’ordre judiciaire ou des membres du conseil de l’état.

L’ indépendance de ses membres. la cour jouit d’une grande indépendance vis à vis des autres institutions et vis à vis des états membres. elle se matérialise par les juges sont inamovibles et renouvelables. la seule possibilité d’un état membre de faire pression sur son juge est de ne pas le renouveler au bout de 6 ans.le cas du juge allemand non renouvelé en 94, suite à différentes faites par E. Khol à la jurisprudence de la cour. ces critiques sont interprétés comme une sanction du non renouvellement. l’indépendance se fait par le fait que les décisions de cette cour sont collégiales car les décisions ne comportent aucune mention quant au vote de la décision et aucune mention d’opinion dissidente. c’est une dimension très différente avec la cour suprême américaine où on connaît les opinion de chacun de ses membres dans la presse.

l’organisation du travail interne deux types de formation: plénière et en chambre. la formation plénière est la formation normale et l’attribution aux chambres comme une exception. cette situation s’inverse et aujourd’hui c’est principalement les chambres qui traitent les affaires. innovation du traité de Nice qui prévoit l’organisation d’une nouvelle chambre “la grande chambre “ qui entend les affaires traitées auparavant par l’assemblée plénière. cette grande chambre se compose de 11 juges dont le président de la chambre et les présidents des chambres à 5 juges.

Le rôle du président de la cour: désigné par les juges eux mêmes pour une période de 3 ans renouvelable, c’est une différence notable avec la commission européenne. Son rôle est de diriger les travaux et services de la cour ; il préside les audiences et délibérations. la cour dispose d’un greffier, d’une administration et la présence de postes importants “juristes linguistes” qui disposent d’une double expertise. il y une langue de travail dans laquelle sont écrits tout les documents internes c’est le français. mais la langue de procédure est celle du pays du plaignant de façon à pouvoir rendre la décision compréhensible pour celui ci. un règle implicite est celle que le juge national n’intervient pas quand une affaire est portée par son état membre.

Le rôle de l’ avocat général. il apparaît dans les négociations du traité de Paris de 1952, cette fonction provient de la tradition du conseil d’état. Il aide sur le fond les juges dans leurs missions. sa réflexion permet d’exprimer la recherche d’une solution indépendamment des intérêts en présence. il présente des conclusions après les débats contradictoires devant les juges. ces avis ne sont contraignants. son rôle est de poser des questions de principe et un rôle de mise en cohérence du droit communautaire.

la production de la cour de justice depuis 1954, 9000 affaires portés et 5000 arrêts rendus essentiellement dans le cadre de la CE. très peu dans le cadre de l’euratum.

Les logiques de sa jurisprudence entreprenante

un des spécialistes, un professeur américain la qualifie d’une “ révolution silencieuse ou tranquille”. elle fixe dans les années 60, plusieurs principe entre le droit communautaire et les droits nationaux de façon progressivement à rendre ces relations équivalentes à celles d’un système fédéral constitutionnel (de type américain). le principe de l’effet direct et celui de primauté.

L’ EFFET DIRECT: arrêt de 1963 qui condamne l’administration fiscale néerlandaise. on attaque une décision sur un droit de douane supérieur à celui imposé par le traité de Rome par une entreprise de transport: VAN GEND & LOOS. le juge néerlandais saisit la cour de justice si cette disposition a un effet direct dans le droit néerlandais. si les citoyens des états membres peuvent se réclamer des traités de droit individuels. le gouvernement des pays bas s’oppose à cette thèse. cette société de transport ne doit pas disposer de cette règle. la cour e justice fait primer les objectifs du traité et donne tort au gouvernement donc la société privé aura droit aux dispositions du traité. la cour montre sa volonté de ne pas interpréter littéralement le traité, elles consacrent le principe selon lequel le juge national doit protéger contre son propre état, les droits que la communauté confère aux individus. donc un état membre qui ne respecte pas des droits communautaires peut être poursuivi par un particulier devant ses propres tribunaux. la conséquence de cet effet direct, les particuliers européens sont devenus les meilleurs protecteurs de l’application des droits communautaires au travers de procédure engagées contre leurs pouvoirs publics.

LE PRINCIPE DE PRIMAUTÉ: le principe de l’effet direct ne suffisait pas à garantir une application du droit communautaire. le problème en cas de conflit entre une norme communautaire et une loi nationale postérieure. l’affaire Costa sur un juge de Milan qui interroge la cour car un actionnaire attaque la loi de nationalisation de son entreprise car elle violait plusieurs dispositions du traité. un silence du traité donc la cour invoque la nécessité de ne pas mettre en péril la réalisation des buts du traité, c’est une exigence essentielle. la cour de justice propose une nouvelle lecture de l’intégration communautaire sur l’idée de transfert de souveraineté. la logique est pour la cour de justice: les états membres ont transféré a la communauté des attributions donc désaisit de différentes compétences. la cour confère aux traités une autorité semblable à celle de la constitution dans un système fédéral. ce principe ne va jamais être remis en question depuis 1964.

(marge 18.11.05)

il faut analyser une des faiblesses de la cour quand le principe de primauté n’est pas reconnu par les instance nationales. la cour ne dispose pas de moyens propres de faire reconnaître ces principes.

La réception aux sein des états membres de cette jurisprudence et la question du dialogue entre juges cummunautaires et nationaux.

LES GOUVERNEMENTS NATIONAUX J. Weiler et R. Dehousse. Comment ces gouvernements perçoivent les décisions de la cour de justice ? VGD 1980 “qu’il fallait faire quelque chose à propos de cette cour et ses décisions illégales.” il fait une proposition: chaque gouvernement nomme un juge de plus pour lutter contre la majorité intégratiste de la cour. donc une critique forte sur la révolution silencieuse. cette intervention de VGD n’a pas été retenue et la critique forte de la jurisprudence sur cette cour n’a eu très peu d’échos.

Un autre débat en Grande Bretagne en 1975 lors de la campagne référendaire portant sur le référendum de 1975 sur le maintien du royaume uni dans la communauté. Lors de ce référendum, on trouve des éléments critiques de débat politique.

En dehors de ces deux exemples, il n’y a pas vraiment de débat.

Pourquoi les états membres ont accepté la cour de justice et as jurisprudence? tout d’abord les états, gouvernements nationaux n’ont aucun moyen de rétorsion contre la cour et ses décisions. les juges communautaires peuvent être sanctionnés indirectement par leur gouvernement et de manière individuelle. collectivement ils n’ont pas de menace des états. dans un second temps, il apparaît plus difficile pour les états membres de s’élever contre une de leur propre juridiction car les juridictions nationales étant relativement favorables à la cour de justice. une troisième raison, pour lui au total les états membres ont intérêt à une cour de justice forte. pour Dehousse, les états membres ont besoin de la cour de justice pour que le système européen fonctionne, sinon chaque gouvernement pourrait contester les normes communautaires et on aurait un conflit entre états avec des contre-mesures destructives. pour lui (arrêt Cassis de Dijon de 1978: la cour amorce la reconnaissance mutuelle des législations nationales en matière d’importation de biens au sein du marché intérieur). cet arrêt est à l’origine de relance d’intégration donc la commission a pu bâtir dès 1984 la réalisation du marché unique.

c’est l’écueil de l’harmonisation du marché intérieur pour Dehousse.

il faut rappeler que l’affirmation de la jurisprudence de la cour de justice coïncide avec le mouvement de renforcement des états au sein du système politique européen. on constate un mouvement parallèle avec l’affirmation des états dans la communauté. “c’est en grande partie pour assurer l’efficacité des décisions prises par les gouvernements nationaux que la cour de justice permet d’assurer”

LES JURIDICTIONS NATIONALES

On observe le même mouvement donc assez favorables à cette jurisprudence.

Le système de la cour de justice présente pour eux , un certain nombre d’avantages. - ils ont la capacité librement de s’adresser à cette cour par le renvoi préjudicielle. - la cour de justice a toujours été attaché au dialogue entre juridictions dès les années 50. elle s’est engagé dans une politique de communication vers les juges nationaux pour échanger leur positions. les juges nationaux pensent que c’est une coopération entre égaux. - dans certains cas, la cour de justice a donner un surcroît de pouvoirs aux juges nationaux contre les administrations nationales mais également des juges ordinaires contre des juges constitutionnels.

Cela n’empêche pas certaines réticences de juridictions nationales (surtout les cours constitutionnelles allemandes et italiennes). et le cas du conseil d’état qui ne reconnaît le principe de supériorité du droit européen (arrêt Nicolo, 1989). le conseil d’état fait un revirement de jurisprudence (des semoules 1968). d’un point de vue institutionnel, cet arrêt Nicolo remplit un conflit juridique avec la cour de justice.il met en avant un argument de nature français (art 55 constitution). le conseil d’état lutte contre son isolement interne et sa marginalisation en Europe par ce revirement de jurisprudence. l’isolement interne car le CE a subi dès 1970 des critiques sur le droit administratif et justice administrative. l’arrêt Nicolo lui permet de se renforcer par rapport aux autres organes. lors de la réforme de 1992 il obtient de nouveaux pouvoirs: déterminer la nature des textes européens pour orienter la nature des textes vers le parlement européen. la marginalisation dans l’Europe: l’arrêt lui permet de s’engager dans la construction juridique de l’Europe c’est à dire la capacité revendiquée d’influencer le droit communautaire lui même.

LE MÉDIATEUR DE L UNION EUROPÉENNE

c’est le triomphe d’une idée suédoise.il permet d’étudier le fonctionnement d’une institution dénuée de pouvoirs juridiques de contraintes. il a modifié les pratiques , les habitudes de l’action administrative de l’union européenne.

il s’impose aux côtés de la CJCE comme un élément central de l’état de droit européen. il développe des éléments nouveaux de responsabilité politique au parlement européen. il apparaît en 92 pendant le traité de Maastricht.

1. les origines du médiateur, 2. les logiques d’affirmation de l’institution, 3. la contribution du médiateur a ce qu’est la gouvernance européenne.

1. Origines et conditions de création du médiateur

l’idée du médiateur et comment on crée le médiateur au sein du traité de Maastricht.

LES ORIGINES le médiateur est né en Suède en 1909 pour assurer dans un contexte monarchique le suivi des lois des monarques par l’administration.puis il devient un instrument de contrôle parlementaire puis il devient un instrument de contrôle des pouvoirs par le citoyen. cette institution de médiateur est copiée dans les pays nordiques. puis par les pays du Commonwealth, puis les pays ayant la démocratie, puis dans les années 90, les pays de l’Europe de l’est.

dans certains il dispose de pouvoirs juridiques de contraintes (capacité d’engager des recours)et dans d’autres pays il a d’autres pouvoirs.

LES CONDITIONS DE CRÉATION 1990-91 lors des négociations sur le traité de Maastricht. on trouve 2 gouvernements : espagnol et danois.ils proposent à l’ensemble des états membres, cette proposition avec un argument : augmenter les recours directs des citoyens en matière de droits fondamentaux. le parlement sera peu enthousiaste sur cette création car il disposait déjà d’une commission parlementaire spécifique qui permettait aux citoyens d’adresser des plaintes sur le fonctionnement d’administration ou institution européenne.

le traité donne l’essentiel des pouvoirs de l’institution sous les pouvoirs du parlement qui le nomme, le dirige, le renvoie. il définit les pouvoirs et rôle du médiateur européen. en mars 94, il fixe les statuts du médiateur et son mécanisme de double saisine. on a un système de répartition entre le médiateur et commission des pétitions du parlement européen.

le parlement a choisit de mettre le médiateur à Strasbourg dans ses propres locaux.

2.les logiques d’affirmation du médiateur

le paradoxe de sa nomination;les méthodes de celui ci pour affaiblir son rôle.

le paradoxe de sa nomination: le parlement européen est assez réservé. il voulait lui donner un profil politique pas trop affirmé. pourtant en revendiquant sa nomination , cela aboutit à une politisation de sa nomination. le candidat retenu est J. Soderman a un profil très politique. il a été ministre de la justice et affaires sociales en Finlande avant d’ avoir été le médiateur finlandais puis médiateur européen.

les méthodes qui permettent son affirmation. le médiateur a des faibles moyens. il ne peut que donner des observations, recommandations, des propositions de réforme adressées aux institutions suspectes. c’est à l’administration incriminée de décider ensuite des poursuites. c’est un pouvoir assez aléatoire. il s’affirme à travers un moyen qui est “ la détermination des principes généraux de bonne administration”. les juges communautaire en profitent pour énoncer des principes généraux qui vont au delà de l’affaire. a la différence des juges, les juges sont astreints à une forme de modération dans leurs propos juridiques, le médiateur peut exercer une véritable pression. il fait de sa faiblesse juridique sa force politique. il dispose d’une prérogative importante: conduire des affaires de sa propre initiative. la lutte contre les discriminations et la bonne administration.

le médiateur constate que chaque année il a des plaintes sur des limites d’âge dans les concours communautaires.il demande l’abolition des limites d’âge de ces concours par la commission. le médiateur met progressivement en avant des principes de bonne conduite administrative. il propose une forme de généralisation des cas particuliers par ces principes. il puise dans les ressources de la jurisprudence et dans l’expérience de son propre état membre. il rédige un code de bonne conduite administrative qu’il présente en 02 officiellement.

3. la contribution du médiateur en ce qui est la gouvernance européenne.

la participation des citoyens au mécanisme de décision, le médiateur joue un rôle. c’est le traitement par la commission européenne des plaintes dirigées contre la violation du droit communautaire par les états membres. les particuliers ne se voient pas notifier la décision d’engager ou pas des poursuites. c’est un pouvoir discrétionnaire de la commission. le médiateur a proposé d’accroître la contradiction au sein de cette procédure et que les plaignants puissent formuler des observations. c’est une action importante contre la pratique de très grande discrétion de la commission sur ces procédures pour renforcer la participation des citoyens.

la promotion de la transparence le médiateur voit un grand nombre de plainte sur l’absence ou refus de l’administration d’information des citoyen. l’accès des citoyens aux documents officiels des institutions européennes. ces plaintes sont déposés par des journalistes, des associations de droit civique, des professionnels. ce sont eux qui portent plainte au niveau du médiateur. il développe le principe général de la transparence t l’accès au citoyen à un plus grande nombre de documents officiels. ce thème de transparence devient central dès le traité d’Amsterdam. ce traité avance le droit des citoyens à avoir accès aux documents des institutions communautaires.

Le médiateur a diffusé au sein de toute l’union européenne des éléments d’une culture politique typiquement nordique. ces éléments sont : la transparence des mécanismes de décision et l’accès aux documents, le développement de critères précis de bonne conduite administrative, la pratique de forme de participation des citoyens aux procédures.

Il s’agit d’élargir à la sphère administrative des principes qui sont issus de la démocratie parlementaire. C’est l’élargissement de la culture civique nordique. Un nouveau médiateur en 03, provient de Grèce : Mr Diamendouros.