Sociologie des institutions/Les institutions administratives/La sociologie du conseil d'état

HISTOIRE D’UNE INSTITUTION DE L’ÉTAT

Une origine solennelle et une naissance officielle (1799).

Une origine solennelle

La Curia regis composée de grands personnages proches du roi qui aidaient dans le gouvernement du royaume et le fonctionnement du royaume. Elle se subdivise en plusieurs instances : le parlement, la chambre des comptes et le conseil du roi. C’est le lieu où le roi prenait conseil et c’est l’ancêtre du conseil d’État. Sous l’ancien régime, ce conseil se réunit en diverses sessions selon les membres, le nom, les affaires traitées. Une appellation de conseil d’État en 1578 sous Henri 3. Le conseil désigne le conseil chargé du gouvernement intérieur du royaume et du contentieux administratif. Sous Louis 14, l’organisation est clarifiée. Les maîtres de requête et conseillers existaient déjà depuis le XIIIe siècle. Avec une différence sur leurs fonction. À la veille de la révolution, on a des innovations : création du comité des finances et celui des départements. En 1790, l’assemblée constituante met en pratique la théorie de la séparation des pouvoirs donc l’administration n’est plus liée au judiciaire.

La naissance officielle sous le consulat

La constitution de l’an 8. Le 13 décembre 1799 dans son article 52. Le conseil d’État reçoit alors sa double mission : administrative et participer à la rédaction des textes importants et contentieuse en réglant les litiges à l’administration. Napoléon Bonaparte qui essaye de faire une synthèse avec la tradition de l’ancien régime et les nouveautés liées à la révolution.

Les innovations du XIXe siècle : on reformule les titres des maîtres des requêtes et conseillers en 1806. Le titre d’auditeur est créé en 1803. Le choix des premiers membres fut un choix d’associer des représentants de toutes les familles politiques. Le conseil d’État a eu une activité dense.

Dès 1814, les bourbons seront réservés sur la conservation du conseil d’État et ont donc limité ses compétences. Les sections furent dispersées dans les différents ministères.

C’est la troisième République qui donna une structure au conseil d’État dans une loi du 24 mai 1872. C’est l’installation du conseil d’État au palais royal. En 1940, le conseil d'État s’installe à Royan pendant le régime de Vichy. Il tente de maintenir son activité juridictionnelle.

En 1944, certains membres du conseil d’État sont partisans de la suppression du conseil. P. Tissier est pour sa suppression. Une institution de l’État ne veut pas dire une institution aux ordres du pouvoir politique. On note des différends entre le palais royal et le chef d’État.

Un différend en 1962 rend un avis défavorable dans l’arrêt Canal et annule une ordonnance instituant une cour de justice.

UN CORPS DANS UN PALAIS

Une approche ethnologique de B. Latour. Il se différencie de M. Abeles en refusant d’analyser d’une manière exotique les institutions. « l’ethnographe ne peut se contenter de traiter ses voisins aussi mal que les peuples lointains ». B. Latour s’inscrit dans une autre tradition scientifique, il est philosophe des sciences. Il va conduire des enquêtes de terrains sur le travail des scientifiques. Il décrit le processus de recherche scientifique comme une construction sociale. Il montre qu’une description naïve de la méthode scientifique selon laquelle la réussite ou échec d’une théorie dépend uniquement du résultat de l’expérience. B. Latour s’intéresse au processus d’élaboration de la vérité. Ce qu’il appelle les formes de « véridictions ».

La hiérarchie, la dispersion du corps, la question du rapport au droit des conseillers. LA HIERARCHIE L’exemple de la salle des casiers qui est l’attribution du courrier. Une organisation du Conseil d’État, les membres travaillent à la bibliothèque. Rappelons les contours du corps, ce sont 5 à 7 postes d’auditeurs. Les auditeurs sont recrutés à l’ENA deviennent des premières classes. Au bout de 3 ans de carrière deviennent maîtres des requêtes. Puis 12 ans plus tard, ils deviennent conseillers d’état. Le tour extérieur est une procédure pour devenir maître des requêtes sans pour autant commencer par auditeurs ou sortant de l’ENA. Les intéressés doivent avoir plus de 30 ans et avoir accomplis 10 ans de service public. Le corps du Conseil d’État est de 300 membres ; 200 sont entrés comme auditeurs et 100 nommés au tour extérieur. Parmi les externes, beaucoup ont fait l’ENA et sont mal sortis. La professionnalisation se fait car les positions les plus importantes sont attribuées à ceux étant entrés en tant qu’auditeur.

LA DISPERSION DU CORPS Sur les 300 membres du corps, seul 64% siègent au conseil. soit ils exercent dans des fonctions prévues par la loi, soit dans le secrétariat général du gouvernement ou exercent leurs fonctions de chef de cabinet ministériel. De nombreux membres du conseil d’État sont détachés, travaillent dans l’administration, dans les grandes entreprises publiques ou les organisations internationales. Les gens qui sont mis en disponibilité dans des cabinets de consultants, d’entreprise. Au bout de 10 ans ils doivent choisir de réintégrer le conseil ou sont exclus du corps.

LA MAITRISE DU DROIT COMME DISCIPLINE

On observe un phénomène intéressant. La diminution parmi les nouveaux entrants de véritables juristes. L’arrivée d’élèves de l’ENA qui n’ont plus de profil juridique. Les diplômés de commerce deviennent plus nombreux que ceux des facultés de droit. Ce phénomène se produit dans le début des années 70. Le conseil d’État essaye de réagir contre cela.

LA FABRIQUE DU DROIT

Une approche matérielle de B. Latour. Le rapport que les membres du conseil de l’état avec un dossier. Il observe la façon dont entre un dossier au palais royal. C’est une requête introductive d’instance. C’est le moment ou on attribue un numéro à chaque affaire. Ce travail est fait par l’administration du conseil. Puis cela passe au service du greffe.

Puis le service des analyses qui vise à faire entrer chaque affaire dans des catégories d’ensemble.(le degré d’urgence, la nature du contentieux et mode de saisine).

Le dossier se rapproche des membres du conseil. Il arrive chez les secrétaires de sous-section qui commencent à traiter le dossier d’un point de vue juridique et c’est là que le travail commence. Le secrétaire commence un travail de l’exercice du contradictoire. Il examine les pièces du dossier versées par l’une des parties. Il doit communiquer les pièces mise en cause. Celle-ci produit une réplique. Le dossier est laissé un temps pour mûrir.

Jusqu’au moment où on considère que « le dossier est bon pour le rapporteur ». un membre du Conseil d’État vient prendre le dossier que le président de sous-section vient de lui accorder. Le membre va examiner le dossier. L’examen du dossier se fait dans des conditions spécifiques car les membres du Conseil d’État ne disposent pas au sens strict de bureau.

Tous les membres du Conseil d’État sont dans le même état. Le rapporteur fait un travail de liaison. Il essaye de dresser des liens, des passerelles entre les documents du dossier et le raccroche à toute la production du droit administratif. Il fait un travail de rédaction d’une note.

La rédaction des visas qui sont encadrés par deux points d’encrage : la loi et la requête. Le rapporteur a noué des éléments. Le dossier est confié à un réviseur. Celui-ci reprend toute l’affaire depuis le début. Il augmente la proportion de droit par rapport à la proportion de faits. On arrive à une question juridique, il présente oralement l’affaire au cours d’une séance d’instruction. C’est au cours de celle-ci, que le commissaire du gouvernement (désormais appelé « rapporteur public ») prend en compte le dossier.

Pour lui elle vise à passer au droit. On passe des grandes complications de l’affaire à une seule question de droit. Une question de droit se développe, la conclusion se termine « ça se vote » ou « ça se juge ».

Le commissaire du gouvernement écrit ses conclusions. Le dossier peut être présenté à une audience publique. Ce sont les délibérés. Selon l’expérience décrite, ce n’est pas seulement juger une affaire mais c’est aussi juger le droit lui-même. Il entend que l’on ne juge pas seulement une affaire car les membres du Conseil d’État s’en serve pour préciser ou modifier le droit.