Finances locales/Les procédures afférantes à l'établissement des budgets locaux

le budget des collectivités doit être équilibré.l’équilibre se construit autour d’un excédent de trésorerie de la section de fonctionnement , en raison de cet excédent il y a des marges disponibles; il suffit que les membres des conseil prennent des initiatives pour qu’elles soient utilisées pour faire des propositions intéressantes, il faut un accès à l’information financière.

L’accès à l’information budgétaire

L’information budgétaire peut être accédée en utilisant des réseaux ou utilisant un droit.

dans les collectivités, cet accès à l’information se fait par les réseaux et en dernier ressort on utilise son droit à l’information. c’est un droit reconnu par une loi du 06. 02. 1992 d’orientation relative à l’administration territoriale de la République. ce dispositif a encore été amélioré et étendu.

actuellement il y a principalement 2 moyens pour les conseillers des collectivités de s’informer sur la situation budgétaire de celle ci: le droit d’information et un débat qui a lieu dans l’assemblée territoriale qui est “le débat budgétaire”.

le droit d’information des conseillers

avant la loi du 06. 02. 92, le droit des élus à s’informer avait été reconnu par la jurisprudence. la loi ATR s’est contenté d’inscrire des solutions déjà retenues sur la jurisprudence qui s’appuyait sur des règles générale relatives au droit d’information et sur des règles spécifiquement financières.

les règles générales

elles ont été considérablement améliorées grâce à l’obligation faite dans certaines situations d’établir une note explicative de synthèse qui va accompagner la délibération budgétaire ou non.

en l’absence de note explicative de synthèse

Avant la loi de 92, la jurisprudence avait déjà reconnu aux membres d’une assemblée délibérante le droit d’être informé de tout ce qui touche aux affaires financières. (CE 09. 11. 1973 commune de pointe à pitre).

des limites:

• il ne vaut que pour les matières relevant de la compétence de l’organe délibérant de la collectivité territoriale.

le conseiller ne peut s’adresser qu’à l’ organe exécutif de la collectivité pour avoir accès à l’information, il ne peut solliciter les services de la collectivité.

quand ces limites sont respectées, le CE est vigoureux sur le respect du droit à l’information. quand il est utilisé par un conseiller pour connaître le montant des subventions accordées aux associations mais que l’exécutif refuse de leur communiquer.

(arrêt 20. 11. 1996 commune chilly- Mazarin): le CE annule la délibération budgétaire d’un conseil municipal acr le maire dde la commune avait refusé à un conseiller municipal l’information concernant les subventions versées par la commune à différentes associations. le vice de procédure est l’irrégularité dans la procédure.)

la note explicative de synthèse

c’est un document qui présente aux membres de l’organe délibérant un point de l’ordre du jour de la réunion sur lequel celui ci est appelé à délibérer. et cette note explicative est jointe à la convocation adressée aux membres du conseil.

cette note nécessite un travail préalable et c’est la raison pour laquelle cette note explicative de synthèse n’est prévue dans les collectivités que pour les grandes collectivités. pour les communes d’au moins 3500 habitants que celle ci doit être envoyée.

le délai de convocation est en principe de 5 jours dans les communes de 3500 habitants. dans celles sous le seuil de 3500, le délai est de 3 jours. ce délai peut être plus court en cas d’urgence. pour les conseils généraux et régionaux, les affaires qui sont soumises à délibération, devaient depuis la loi 02.03.1982, faire l’objet d’un rapport. ce rapport étant joint à la convocation de sorte que l’information des conseillers soit bien assurée dès 82. a partir de la loi ATR (06.02.1992), il y a obligation de recourir à cette note explicative de synthèse. Lorsque l’affaire qui est soumise au conseil porte sur le budget, évidemment cette note va traiter de ce budget et donc même si par sa nature ce n’est pas un document budgétaire mais par son contenu, il devient budgétaire. la jurisprudence est scrupuleuse en ce qui concerne cette note car il est arrivé au CE de juger qu’une note explicative de synthèse qui n’était pas suffisamment détaillée pouvait provoquer une irrégularité de procédure et entraîner l’annulation de la délibération budgétaire.

(arrêt 12.07.1995 CE: commune SIMIANE- COLLONGUE): le CE est vigilant sur l’importance de la note explicative de synthèse.

(arrêt CE 12.07.1995 commune FONTENAY LE FLEURY): le CE juge que l’absence de note explicative de synthèse ne crée pas un vice de procédure car au lieu d’envoyer la note aux conseillers, le maire avait joint à la convocation le projet intégral de budget primitif avec les états annexes obligatoires. car celui ci retire à l’absence de note explicative son caractère vicié donc il considère qu’il n’y a pas de vice de procédure.

Les règles spécifiquement financières

5 obligations d’information prévues par le code général des collectivités territoriales.

le rapport annuel sur la situation de la collectivité

cette règle ne s’applique que pour les départements et régions. le président du conseil doit chaque année présenter un rapport spécial au conseil de la collectivité . c’est le rapport spécial annuel , dans ce rapport le président doit rendre compte au conseil de la situation de la collectivité de son activité ainsi que du financement de ses différents services et des organismes qui en dépendent. ce rapport doit avoir un objet financier.

L’information financière sur les organismes satellites de la collectivité

Cette règle s’applique aux 3 catégorie de collectivité. l’organe délibérant de la collectivité doit se prononcer sur un rapport écrit qui sera présenté chaque année par les représentants de la collectivité dans les organes de ces organismes satellites. les représentants de chaque collectivité sont appelés à présenter les relations financières qui existent entre la collectivité territoriale et l’organisme en question.

La situation peut se rencontrer s’agissant des relations d’un société d’économie mixte locale et la collectivité. il faudra indiquer le montant du capital détenu par la collectivité dans le capital de la SEM ainsi que les autres relations financières qui peuvent exister entre la collectivité et la SEM.

Ces SEM sont créés pour réaliser des opérations d’aménagement ou de construction donc il arrive souvent que la collectivité conclus une convention de concession avec la SEM et cette convention va prévoir que la collectivité concède à la SEM le droit d‘intervenir de manière foncière sur un immeuble appartenant à la collectivité.

La collectivité aura une relation contractuelle avec la SEM et la convention de concession peut prévoir une aide financière apportée par la collectivité en plus de la prise participation dans le capital. Donc le rapport des représentants devra aussi porter sur le montant et affectation de cette aide financière.

Le capital social d’une société par action doit toujours rester disponible dans la société sinon le capital ne peut être utilisé par les actionnaires donc doit rester en permanence dans la société donc la part de capital de la collectivité ne peut être utilisée. mais la SEM pourra emprunter pour réaliser ses travaux et le capital social sera utilisé comme garantie auprès des établissement bancaires pour l’obtention de ces prêts. cela évite à la collectivité d’emprunter elle même. on débudgétise le remboursement de l’emprunt par la SEM. la collectivité peut lui apporter une aide financière prévu dans la convention.

Les informations en provenance de la chambre régionale des comptes

Ces chambres sont créées par la réforme de décentralisation de 1982- 83. celles ci sont des juridictions financières qui sont soumises au code des juridictions financières avec les deux autres: la cour des comptes et la cour de discipline budgétaire et financière.

Ces chambres ont 2 objectifs principaux:

• déconcentrer la cour des comptes (transférer une partie de son activité sur ces chambres). avant 82, les comptes étaient jugés par la cour des comptes au même titre que ceux de l’état. on confie ce jugement aux chambres régionales des comptes.
• accompagner le processus de décentralisation, d’apporter une aide aux collectivités et aux préfectures pour leur permettre de bien mesurer les incidences financières de la décentralisation. on confie à celles ci deux missions supplémentaires:

le contrôle budgétaire (la chambre va participer à la mise en œuvre du contrôle budgétaire sur les collectivités territoriales et celle ci rend des avis et cet avis doit être porté à la connaissance e l’organe délibérant de la collectivité.)

Et le contrôle de gestion (les chambres sont officiellement chargées de contrôler la gestion des collectivités territoriales . avant 82, ce contrôle était dans les mains du préfet car il disposait d’un pouvoir de tutelle sur les collectivités donc il pouvait imposer des décisions en s’appuyant sur un motif d’opportunité. la réforme supprime cette tutelle donc le préfet ne peut plus imposer des décisions). On confie aux chambres ce contrôle. celle ci formule des observations à la collectivité et ces observations constituent des informations financières qui devront être porter à la connaissance de l’organe délibérant e la collectivité par l’organe exécutif et cela dès la réunion qui suit la formulation des observations.

Ce contrôle de gestion déborde sur le stricte cadre de la légalité donc cette chambre va apprécier en opportunité la gestion de la collectivité; cette attribution est souvent assez mal perçue parles élus car ces organes ont le sentiment qu’on remet en cause les choix effectués en opportunité.

l’information sur le projet de budget

Le projet de budget est à l’origine d’une distinction entre les communes et les départements & régions.

Pour les départements et régions, ce projet doit être communiqué à tous les membres e ces deux conseils dans un délai de 12 jours avant leur réunion. ce projet doit être accompagnée d’un rapport ou d’une note explicative de synthèse. les conseillers sont gâtés pour l’information budgétaire car il ont le projet et qu’il est accompagné par un document.

Pour les communes, il n’y a aucun texte législatif qui impose la transmission de projet de budget au conseil municipal et ses membres. Il n’a pas besoin d’être communiqué.

L’ information sur les crédits pour dépenses imprévues

ces crédits pour dépenses imprévues sont inscrits dans le budget de la collectivité mais dont on ne connaît pas encore l’utilisation qui sera faite au moment du vote du budget.

ces dépenses apparaissent au fur et à mesure dans l’année budgétaire.

ces dépenses sont envisagées car il n’y a pas de crédits provisionnels ou évaluatifs. on ne peut pas faire de provisions pour une dépense dont on ne connaît pas la nature et on ne connaît pas non plus le crédit évaluatif (qui se rapporte à une dépense dont on ne connaît pas encore exactement le montant) donc on inscrit ce crédit basé sur une estimation du coût de la dépense.

on doit donc connaître à l’avance le coût de chaque investissement avant que le budget soit voté. pour simplifier la vie des collectivités, on leur permet d’inscrire ces crédits dans leur budget et une fois le budget adopté, l’organe exécutif peut employer ses crédits à sa guise mais celui ci est obligé d’exposer à l’organe délibérant l’emploi qui a été fait de ces crédits dès la première réunion du conseil.

Le débat d’orientation budgétaire

Ce débat se tient au sein de l’organe délibérant e la collectivité et a pour l’objet de présenter les orientations qui sont possibles de donner. on songe à transposer cette innovation à la loi de finances de l’année.

Cette innovation est introduite par la loi 02.02.1982 sur les droits et libertés des communes, régions, départements, mais elle concerne ce débat que pour les départements.

La loi 06.02.1992 ATR qui étend le débat d’orientation budgétaire d’une part aux communes de 3500 habitants et plus et d’autre part aux régions en tant que collectivités territoriales.

Une portée pratique différente dans les collectivités territoriales. L’orientation budgétaire est de toute manière prédéterminée par le gouvernement.

Dans les collectivités territoriales, se pose le problème de l’utilisation de cette capacité d’autofinancement. Ce débat doit intervenir dans un délai de 2 mois avant l’examen du budget de sorte que l’exécutif qui prépare le budget, puisse amender son projet de budget.

Ce n’est pas un délai trop long, ce débat n’a aucune portée normative même s’il est obligatoire. Il ne crée aucune obligation pour l’organe délibérant.

(TA Versailles 28.12.1993 Monrocq / fontenay le Fleury): le TA devait se prononcer sur la situation dans laquelle le débat n’avait pas eu lieu dans la commune. si l’absence de débat constituait un vice de procédure pour l’adoption du budget? le TA estime que le débat d’orientation constitue une formalité substantielle dont l’absence vicie la délibération budgétaire. il sanctionne l’absence de débat quand celui ci est obligatoire.

(CE 12.07.1995 commune Fontenay le Fleury): le CE considère que l’absence du débat d’orientation budgétaire n’est pas automatiquement sanctionné par le juge. le code général des collectivité territoriales prévoit que ce débat doit avoir lieu dans les conditions qui sont prévues par le règlement intérieur de l’organe délibérant de la collectivité. or dans cette commune le règlement intérieur n’était pas modifié pour inclure ce débat. dans les communes; le règlement intérieur du conseil municipal est établit dans un délai de 6 mois dès son installation.donc dans ce délais le conseil peut adopter ou modifier le règlement intérieur. or en l’espèce la commune n’avait pas fait son règlement intérieur donc l’absence de débat n’a pas été sanctionné par le CE. (tombe à l’examen)

les délibérations budgétaires et fiscales

le vote du budget primitif de la collectivité s’accompagne sur un autre vote portant sur la fiscalité locale et le taux des impôts locaux. ces deux votes sont liés car dans le budget de la collectivité on aura le produit de ses impôts locaux qui dépend du taux.

la délibération budgétaire et fiscale sont liées.

Le vote des budgets et des décisions budgétaires modificatives

ce vote dépend de l’unité de vote : l’objet sur lequel on va voter dans le cadre du budget. on fait un vote d’objectif et un vote de programme.

l’unité de vote des documents budgétaires

Elle est constituée par le chapitre budgétaire et c’est la même que l’on utilise pour gérer le budget. le budget est voté par chapitre d’ où une spécialisation des crédits.

On utilise ce procédé de vote pour les communes, départements et régions. pour les communes quelle que soit sa taille.

(CE 18.03.1994 commune de Cestas) : situation d’un budget communal sur lequel le vote était intervenu par section et non pas par chapitre. Le CE juge que les deux votes suffisaient dès lors que le budget est présenté au conseil municipal par chapitre, il pouvait faire l’objet d’un vote par section ce qui dispense la collectivité de faire des votes pour tout les chapitres.

Cette jurisprudence vient relativiser le rôle du chapitre budgétaire en tant qu’unité de vote. le commissaire du gouvernement était d’une opinion différent et estimait que le vote par chapitre implique qu’il y ait autant de vote qu’il y a de chapitres dans le budget.

Les chapitres permettent de prédéterminer l’utilisation qui sera faite des différents crédits. une fois le budget adopté, si l’organe exécutif de la collectivité veut opérer un virement de crédit d’un chapitre budgétaire à un autre, l’organe ne peut faire ce virement par lui même il doit obtenir l’accord préalable de l’organe délibérant soit au moment du vote supplémentaire soit par une décision modificative.

Les modalités de vote du document budgétaire

Dans les différentes catégories de collectivité territoriale, c’est la région. celle ci a une structure à 4 organes: l’organe exécutif (c’est le président du conseil régional), l’organe délibérant (c’est le conseil régional), la commission permanente du conseil régional qui exerce des attributions du conseil régional qui lui sont délégués a cette commission (c’est la réunion du président, vice président régional et d’autres élus régionaux) l’organe consultatif: le conseil économique et social régional (qui rend des avis).

Les consultations préalables

Du conseil économique et social régional

L’avis du conseil économique et social régional est obligatoire de la part du président du conseil régional avant que le budget soit adopté par le conseil régional. si l’avis n’’est pas obtenu, il y aura un vice de procédure dans l’adoption du budget de la région.

Ce caractère obligatoire est atténué par l’objet de la consultation, le président du conseil régional est seulement obligé de demander l’avis du CESR sur les orientations générales des documents budgétaires.

Le CE en déduit le droit pour lé président du conseil régional de modifier le projet de budget par rapport au document sur lequel le CESR avait émis son avis. (arrêt 04.07.1997 région Rhône alpes) que les orientations budgétaires peuvent être modifiées substantiellement entre le projet présenté et l’avis du CESR.

Le TA de Lyon dans un jugement du 05.07.1994 avait annulé la délibération budgétaire du conseil régional en se fondant sur le fait qu’il n’y avait pas identité entre les orientations budgétaires soumises au CESR et les orientations soumises au conseil régional. le CE annule ce jugement et a validé la délibération du conseil régional.

en commission

les organes délibérants sont organisés en commission, leurs membres sont élus à la représentation proportionnelle dans les commune de 3500 habitants et plus. l’avis de la commission des finances sera utilisé pour préparer la délibération budgétaire. ces commissions de finances n’ont pas de pouvoirs décisionnel et ne peuvent pas adopter le budget à la place de l’organe délibérant. le vote du budget est une prérogative de l’organe délibérant de la collectivité qui ne peut être délégué à une quelconque commission, ni même à la commission permanente. l’avis de la commission des finances pourra présenter un caractère obligatoire mais non conforme en droit. Ça se produit quand le règlement intérieur de l’organe délibérant prévoit un avis préalable de la commission des finances sur des documents budgétaires ou projet budgétaire, cet avis préalable constitue une formalité substantiel dont l’irrespect va entacher de nullité la délibération budgétaire.

par la loi ATR (administration territoire république)

Cette loi avait ouvert la possibilité d’une consultation préalable de la population locale c’est à dire les référendums locaux. la loi ATR ne donne qu’une portée consultative à ce référendum local. on imagine que le projet de budget soit soumis à la consultation de la population local pour ensuite être soumis à l’organe délibérant de la collectivité.

Il ne faut pas confondre ce référendum avec celui de référendum décisionnel de la LOLF relative au référendum local. Cette LOLF a créé un véritable référendum décisionnel, l’usage du référendum consiste à soumettre aux électeurs un projet de délibération qui aurait été soumis à l’organe délibérant.

Le référendum décisionnel est différent sur l’initiative de celui ci.

S’agissant du référendum consultatif, l’ initiative peut venir des électeurs eux même, il faut que au moins un cinquième des électeurs inscrits sollicitent cette demande pour que l’ initiative soit recevable. l’organe délibérant se prononce ou non sur l’ organisation de la consultation. s’agissant du référendum décisionnel de la LOLF, les électeurs ne disposent d’aucun pouvoirs d’initiative donc ils ne peuvent pas demander par eux même cette organisation, seule l’ assemblée délibérante peut le faire.

les délibérations budgétaires

un fort particularisme du conseil régional.

les règles applicables à toutes les collectivités territoriales

Une règle de quorum qui exige la réunion d’un nombre minimum de représentants pour que la délibération budgétaire puisse intervenir. l’organe délibérant ne peut valablement délibérer sans la présence de la majorité absolue de ses membres. une réunion se trouvant 3 jours plus tard avec la convocation de l’organe délibérant.

La règle de quorum n’est plus exigée. Le scrutin est public, toutefois le huis clos peut être demandé. On peut prévoir une procédure particulière pour la délibération budgétaire, si celle-ci est mise en place c’est celle-ci qui devra être appliquée. En l’absence de dispositions de règlement intérieur, le CE accepte que le vote formel peut être remplacé par un assentiment constaté dans le PV de la majorité des conseillers. (arrêt 22.03.1996 CE: Commune de Puymirol)

le cas particulier du conseil régional

Celui ci est l’enjeu de débats politiciens, eux mêmes provoqués par le mode scrutin utilisé par les élections régionales. avant 2004, ce conseil est élu au suffrage universel selon la représentation proportionnelle. cela provoque un émiettement de la représentation au sein de ce conseil. loi 07.03.1998 crée un instrument entre les mains du président du conseil régional pour faciliter l’adoption du budget. cela correspond à une question de confiance posée par le président du conseil régional sur le projet de budget vis à vis du conseil régional. cela est copié de l’art 49 al 3 de la constitution.

Dans le cas où le budget est rejeté à la date du 20 mars de l’année budgétaire, le président du conseil régional pouvait communiquer aux élus un nouveau projet de budget. ce nouveau projet devait être considéré comme adopté à moins qu’une motion de censure présentée par la majorité absolue par les membres du conseil dans un délai de 5 jours et adoptée. cette motion doit aussi indiquée l’ identité d’ un futur président du conseil régional. L’adoption de la motion de renvoi provoque le rejet du projet de budget présenté par le président du conseil régional et d’autre part la désignation automatique du candidat désigné par la motion de renvoi.

On veut transposer à la délibération budgétaire le mécanisme de vote bloqué. À l’issue de l’examen du budget primitif ou tout autre délibération budgétaire, le président du conseil régional pouvait soumettre à un vote d’ensemble le projet de délibération. Ce projet éventuellement modifié pour tenir compte d’amendements qui ont été soutenus ou adoptés au cours de la discussion budgétaire. C’est le bureau du conseil régional qui faisait le tri parmi ces amendements.

Ces deux mécanismes ont permis au président de faire adopter plus facilement leur projet de budget, simplement en menaçant l’utilisation de ces mécanismes.

On vote les taux de la fiscalité locale.

Le vote des taux de la fiscalité locale

la reconnaissance du droit de voter le taux des impôts locaux

Ce vote constitue la procédure principale par laquelle la collectivité locale va participer à la mise en œuvre de la fiscalité locale. il est prévu et autorisé par la loi de finances de l’ année.

Les impôts locaux sont aussi des impôts d’état mais qui deviennent après leur recouvrement des ressources financières des collectivités locales.

L’instrument le plus important est le vote des taux de la fiscalité locale.

Il y a deux autres procédés qui permettent à la collectivité locale d’intervenir sur la fiscalité locale. la collectivité locale peut pour certains impôts locaux provoquer l’institution de l’impôt local sur son territoire. ce sont les impôts facultatifs. (taxe de séjour)(taxe d’enlèvement des ordures ménagères).

Pour certains impôts locaux les collectivités peuvent créer des exonérations, des abattements sur des matières imposables. Les exonérations concernent le champ d’application de l’impôt. Les abattements concernent l’écrêtement de la base de l’impôt. Le vote du taux de la fiscalité locale.

Depuis la loi du 10.01.1980, qui reconnaît a chaque organe, le droit de fixer le taux des 4 impositions locales. (taxes d’ habitation, 2 taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties, la taxe professionnelle).

La taxe d’ habitation est dû par les habitants car on leur donne des infrastructures.

Jusqu’à cette loi, les collectivités territoriales n’avaient pas le pouvoir d’établir le taux de ces impôts directs locaux. elle se contentait par l’ adoption du budget, de voter le produit global de ces 4 impôts. ce sont les services fiscaux de l’État qui répartissaient ce produit global net les 4 taxes.

Cette loi vient modifier le code général des impôts en attribuant aux collectivités territoriales, le pouvoir de voter les taux de ces impôts.

Une forme de décentralisation fiscale avant celle administrative opérée dès 82- 83.

Avant le vote du budget de la collectivité, les services fiscaux de l’état vont transmettre à la collectivité des informations relatives à la base d’ imposition de ces 4 impôts locaux. on va évaluer le produit attendu de ces taxes à partir d’une base d’imposition de l’année précédente, actualisé. ces informations sont données vers le mois de février quand on connaît le résultat du recouvrement des impôts de l’ année d’ avant. Ces informations ont un caractère indicatif et les collectivités ne sont pas obligés d’ arrêter ces informations selon le montant communiqué par les services de l’état. Car ce ne sont que des prévisions.

Arrêt CE 01.10.93 commune Trédaniel À la lumière de ces informations que la collectivité va voter ces taxes.

Cette estimation se fait sur la base d’imposition prévue par les services de l’ état, on y applique un taux d’ imposition= cela donne le produit attendu, c’est le produit fiscal (la somme que la collectivité pourra inscrire dans son budget).

Si le produit fiscal de l’ année N est plus important que celui de l’ année N- 1, donc la base d’imposition sera supérieur à la base d’imposition prévue donc le produit fiscal évolue à la hausse sans augmenter le taux. donc il n’est pas nécessaire d’ augmenter la taxe professionnelle.

Si on estime que le produit fiscal sera plus important, on fait une seconde simulation avec un taux de taxe professionnelle plus important. on aura un produit fiscal plus important causé par l’augmentation de l’ imposition et de l’augmentation du taux de la taxe.

L’ organe exécutif présente 3 simulations:

• quand on reconduit le taux de la taxe précédente
• on présente 2 simulations avec des taux augmentées (la première avec une faible augmentation, la seconde avec une plus forte augmentation).

dans les 3 cas , le produit fiscal attendu est en augmentation. l’un de ces 3 produits fiscaux a déjà été pré-choisi par l’organe exécutif de la collectivité pour arrêter le projet de budget.

dans les collectivités, une fois le budget arrêté, il n’y a plus de surprise pour le budget.

la liberté de fixation des taux est très relative, le taux doit être déterminé en fonction du budget déjà voté.

le mécanisme de plafonnement des taux

les collectivité locales doivent respecter un mécanisme de plafonnement des taux des impôts locaux. ce mécanisme est mis en place par loi de 1980 pour éviter une disparité excessive des taux des impôts locaux. ce mécanisme est double: les taux sont plafonnées à la référence des taux que sont votés par d’ autres collectivités et soit le plafonnement est référencé a une même collectivité pour que la collectivité évite de faire des arbitrages entre les contribuables.

1. le plafonnement par référence avec les taux des autres collectivités

ce mécanisme a pour but d’éviter à une collectivité d’augmenter son taux par rapport aux autres collectivités. Ce mécanisme s’applique différemment suivant la taxe foncière et d’habitation ou la taxe professionnelle. On distingue les impôts ménages (qui touchent les familles)

a. pour les taxes foncières et la taxe d’habitation

seuls les conseil municipaux sont concernés par cette limitation. Les conseil municipaux ne peuvent voter un taux de taxe foncière ou d’habitation qui excèdent deux fois et demi la moyenne des communes du département ou la moyenne nationale si la moyenne nationale est plus élevée. On calcule la moyenne départementale de taux de taxe foncière et d’habitation et on calcule la moyenne nationale. Soit la moyenne nationale est plus importante que celle départementale, on prend la moyenne nationale et inversement. Le chiffre que l’on obtient sera le plafonds. C’est le taux plafonds de taxe foncière et taxe d’habitation. On fait ce calcul taxe par taxe. Le conseil municipal n’ aura pas le droit de voter un taux de taxe supérieur à ce taux plafonds. Il est très rare qu’une commune se trouve dans ce type de plafonds.

b. la taxe professionnelle

la taux sera plus élevé. Pour celle ci on ne retient pas ce chiffre de 2,5 et on retient 2, donc le taux plafonds sera plus bas, la collectivité territoriale sera plus scrupuleuse a respecter ce taux. Le législateur considère que la taxe professionnelle, on ne prend que la moyenne nationale. On multiplie ce taux par 2 donc on arrive au taux plafonds que le conseil municipal ne peut dépasser. Pour celle-ci on applique ce calcul aux autres collectivités territoriales (les départements et les régions).

c. Les règles communes

Les taux moyens seront toujours les taux constatés l’année précédente. Arrêt CE 09.04.1999 Plissoneau- Duquesne, le CE indique que lorsque le taux voté par la collectivité est en dessous du taux plafonds, la collectivité respecte le principe de libre administration dans les conditions prévus par la loi. Les contribuables ne peuvent pas arguer du principe de l’égalité devant l’impôt pour contester un taux qui aurait été voté dans une collectivité plus élevé que le taux voté d’une collectivité voisine. C’est une loi de 1980 qui met en place ce mécanisme de plafonnement Cela a pour but de lutter contre les trop fortes disparités de taux entre collectivités territoriales. Le législateur a souhaité compléter ce mécanisme par un autre : le plafonnement entre les taux de la même collectivité.

2. Le plafonnement entre les taux de la même collectivité.

L’objectif est d’éviter qu’une catégorie de contribuable soit pénalisée par un vote de taux excessif. On cherche a protéger les entreprises. C’est un système de liaison entre les taux des taxes locales. Ce système diffère selon que la collectivité territoriale opte en faveur de l’un ou l’autre des mécanismes de variation des taux. Le premier est la variation proportionnelle des taux : la collectivité territoriale va faire évoluer ces taux d’une année a l’autre de manière identique (dans le cadre de la variation proportionnelle). Le second est la variation différée des taux. Ces contraintes ont fait l’objet d’un assouplissement récent.

- avant l’ assouplissement

la hausse du taux de la taxe professionnelle ne pouvait être supérieure. Une contrainte qui nécessitait de calculer le taux moyen des trois taxes ménages. On regarde quelle est la variation d’une année à l’autre, la variation du taux de la taxe professionnelle ne pouvait dépasser celle du taux moyen. Toute fois il y avait des règles particulières s’agissant des communes et des départements ayant pour objet d’assouplir ces contraintes. Même avant l’assouplissement, il y avait déjà des atténuations à ces contraintes. Le législateur craignait une sur taxation des exploitations agricoles à travers la taxe foncière sur les propriétés non bâties. La variation du taux de la taxe foncière sur ces propriétés ne pouvait être supérieur en cas de hausse ou inférieure en cas de baisse à la variation du taux de la taxe d’habitation.

- l’assouplissement

il est mis en place en deux temps. Dans un premier temps, la loi de finances rectificative de 2001 avait mis en place un premier assouplissement en faveur des conseils généraux. Elle autorisait les conseils généraux d’augmenter leur taux de taxe professionnelle jusqu’à une fois et demi l’augmentation du taux de la taxe d’habitation. Il faut respecter un plafonds, le taux devait rester inférieur à la moyenne nationale. Après l’expérimentation de cet assouplissement, on le généralise.

La loi de finances de 2003 qui étend ce dispositif aux régions, communes, et les établissements publiques de coopération intercommunales quand ils disposent d’une fiscalité propre. Pour les régions, cette généralisation a soulevé des problèmes car celles ci ont perdu leur part régionale de taxe d’habitation. cette loi de finances substitue la taxe foncière sur les propriétés bâties à celle d’habitation.

les mesures de contrôle budgétaire

Le contrôle budgétaire existait avant les lois de décentralisation de 82 mais était noyé dans la tutelle préfectorale sur les collectivités territoriales. Cette tutelle permettait au préfet de réviser les actes de la collectivité locale y compris quand ces actes avaient un objet budgétaire ou financier. Le préfet avant 82 exerçait déjà un contrôle budgétaire mais au titre de sa tutelle sur les actes de la collectivité locale. La loi 02.03.1982 va supprimer cette tutelle sur les actes des collectivités. Allait on maintenir un contrôle budgétaire sur les collectivités territoriales ? - Comme la tutelle est supprimée, on va supprimer en même temps le contrôle budgétaire du préfet. - Le contrôle budgétaire devait être maintenu sur les collectivités en raison de la forte dépendance des collectivités vis à vis de l’état en matière financière.

On a trouvé une formule de compromis entre ces deux thèses qui consiste à faire intervenir les chambres régionales des comptes comme juridiction financière. Si on laisse le préfet exercer seul le contrôle budgétaire, il va essayer de remettre en place une tutelle. Donc on l’oblige à travailler avec ces chambres. Ces chambres offrent une garantie d’indépendance vis à vis de l’état que vis à vis de la collectivité territoriale.

Les justifications de l’existence du contrôle budgétaire

- la suppression de la tutelle n’a pas eu pour effet de faire disparaître le contrôle exercé par l’état sur les collectivités territoriales. Ce contrôle s’intitule « contrôle administratif et budgétaire ». - la collectivité territoriale peut rencontrer un certain nombre de difficultés qu’elle ne parviendra à surmonter qu’avec l’aide d’autorités étatiques donc il y a des situations objectives dans lesquelles le contrôle budgétaire est absolument nécessaire.

La notion de contrôle budgétaire

Le contrôle budgétaire a été mis en place par la loi de 82, il fait intervenir les chambres régionales des comptes. Ces articles ont été codifiés dans le code des juridictions financières qui est issu de la loi du 02.12.1994. Ces articles ont été repris dans le code général des collectivités territoriales à travers la loi du 21.02.1996 relative à la partie législative de ce code.

L’intervention de la juridiction financière a permis de légitimer le contrôle budgétaire. En effet la chambre régionale des comptes effectue seulement un contrôle de légalité quand elle intervient au titre de contrôle budgétaire. Elle n’effectue pas un contrôle d’opportunité. Son intervention va irradier l’intervention du préfet. Ce raisonnement méconnaît la nature du pouvoir de la chambre régionale des comptes. Les chambres n’ont pas véritablement la possibilité d’imposer au préfet une ligne de conduite dans l’exercice de son contrôle.

Ce contrôle de légalité laisse une marge importante d’initiative, la nature de ce contrôle a pu être une source d’interrogation.

(arrêt 23. 03.1984 : office de gestion de l’enseignement catholique de Coueron, le CE qualifie la procédure de contrôle budgétaire comme une procédure de nature administrative.

Quand la chambre régionale intervient, elle ne rend pas un jugement. La procédure va relever du contrôle du juge administratif.

Les situations de contrôle budgétaire

Ce sont les cas où le contrôle budgétaire est fait par le préfet et la chambre régionale des comptes. On parle de cas d’ouverture de la procédure budgétaire.

Il y a 4 situations.

(a bien réviser les 4 absences pour l’examen) L’absence du vote du budget dans le délai imparti à la collectivité territoriale.

La chambre régionale sera chargée de proposer un budget dit « réglé ». cette proposition va être adopté par le préfet qui va rendre exécutoire ce budget.

L’organe délibérant de la collectivité va disposer d’un délai de 15 jours dès la transmission de l’information. L’information la plus importante concerne les bases d’imposition.

- L’absence d’équilibre prévisionnel dans le budget de la collectivité. Il faut que chaque section du budget doit être équilibrée. Les nouveaux emprunts ne doivent pas servir à rembourser le capital. Le préfet saisit la chambre régionale des comptés dans un délai de 30 jours après la transmission du budget. La chambre va être chargée de proposer des mesures tendant au rétablissement de l’équilibre budgétaire. Ces mesures sont proposées à la collectivité territoriale et non au préfet. Si elle les acceptent, elle va par une novelle délibération adopter le budget rectifié dans un délai d’un mois après la communication des propositions de la chambre régionale des comptes. Si la collectivité n’accepte pas ces propositions de manière explicite ou implicite, le budget sera réglé et rendu exécutoire au représentant de l’état.

L’absence de crédits correspondant à une dépense obligatoire de la collectivité territoriale. Les budgets doivent comporter toute dépense ou tout crédit ayant un caractère obligatoire. Les crédits qui sont nécessaires à l’acquittement d’une dette exigible.

Toute autre dépense mise à la charge de la collectivité par la loi.

La chambre régionales des comptes est saisie par le préfet et examine la nature de la dépense pour voir si elle est obligatoire ou non ; si la dépense est obligatoire et non inscrite dans le budget ou inscrite pour un montant insuffisant, cette chambre va mettre en demeure la collectivité de procéder à l’inscription de cette dépense dans le budget.

Si la collectivité ne procède pas à cette inscription dans le délai d’un mois, la chambre va demander au représentant de l’état d’inscrire d’office la dépense au budget. Cela entraîne une autre conséquence pour ce budget : soit la création d’une ressource supplémentaire soit la diminution d’autres dépenses qui sont facultatives.

La chambre régionale n’a pas le pouvoir d’imposer la dépense obligatoire à la collectivité, seul le préfet a ce pouvoir en dernier ressort.

L’absence d’équilibre dans l’exécution du budget. Il a pour objet de rendre compte de l’exécution du budget. Grâce à ce document établit l’année suivant le budget. On pourra constater un défaut d’équilibre dans l’exécution du budget. Ce défaut sous 3 formes :

• soit c’est un excédent qui sera repris dans le budget de l’année au cours de laquelle le compte administratif est arrêté. Avec cet excédent on dispose de ressources supplémentaires

• soit c’est un déficit, tout les déficits ne déclenchent pas le contrôle budgétaire. Quand le déficit est faible, on n’a pas de contrôle. Quand le déficit est important que l’on procède à un contrôle. Selon que la commune a moins de 20 000 habitants ou 20 000 et plus.

Quand la commune a moins de 20 000 habitants, on accepte le déficit est égal ou supérieur à 10% des recettes de la section de fonctionnement

Quand elle en a plus de 20 000 habitants, le seuil est fixé à 5% des recettes de la section de fonctionnement, le contrôle budgétaire sera déclenché.

La chambre régionale sera saisie par le préfet et elle proposera à la collectivité les mesures nécessaires au rétablissement de l’équilibre. Ces mesures sont mis en œuvre dans le budget qui suit l’arrêté des comptes.

Il y aura une surveillance sur la collectivité sur le budget qui suit. Ce budget sera automatiquement transmis par le préfet à la chambre des comptes qui aura l’occasion de constater que la collectivité a pris les mesures. Le préfet prendra le budget et le rendre obligatoire.

Les autorités en charge du contrôle budgétaire.

Avec la réforme de 82, ce contrôle est partagé entre le représentant de l’état et la chambre régionale des comptes. Le préfet qui représente l’état sur le département ou dans la région. Il a un pouvoir de saisine et il dispose d’un pouvoir de substitution à la collectivité.

Le représentant de l’état en tant que titulaire du droit de saisine

En tant que titulaire du pouvoir de saisine

le préfet a un monopole du droit de saisine. Un cas d’absence ou il y a une exception au monopole du préfet qui concerne l’absence de crédit pour dépenses obligatoires. Dans ce cas, comme la collectivité doit faire face à une dette ou une dépense, on déroge au monopole du préfet.toute personne ayant un intérêt à cette dépense peut déclencher le contrôle budgétaire de sorte à obtenir son inscription dans le budget. Parmi les créanciers brimés, il y a les établissements bancaires et des établissements d’enseignement privé qui estiment que les collectivités territoriales doivent les aider. Pour les délais de cette saisine, ils sont fixés par le code général des collectivités territoriales pour avoir une saisine immédiate toutefois dans deux cas de saisine : l’absence de crédit pour dépenses obligatoires et le cas du déficit d’exécution constaté dans le compte administratif. Dans ces deux cas, le code ne prévoit pas de délai dans lequel la saisine doit être effectuée. Donc on estime que la saisine est tout le temps possible sauf si la dette contractée par la collectivité a fait l’objet d’une prescription. Quand le budget est voté en déséquilibre, le préfet doit exercer la saisine dans un délai de 30 jours. S’il laisse passé ce délai, il est irrecevable à saisir la chambre régionale des comptes. En ce qui concerne le premier cas de saisine, le code général utilise l’expression « sans délai ». toute saisine e la part du préfet doit être motivée et celui-ci doit dan cette motivation doit être suffisamment explicite c’est-à-dire présenter à) la chambre tout les documents budgétaires se rapportant à la situation car la chambre régionale des comptes ne peut pas s’auto-saisir d’une situation, elle va apprécier la situation à la lumière des documents transmis. Le préfet a la faculté de refuser la saisine e la chambre régionale des comptes lorsque ce pose le problème du caractère obligatoire d’une dépense. Le code général des collectivités territoriales ne dresse pas une liste de dépense présentant un caractère obligatoire. (CE 09.09.1996 syndicat CGTM des sapeurs pompiers de la Martinique. Le CE rejette la requête du syndicat en estimant que le refus de saisine apr le préfet ne constitue pas une décision susceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir).

En tant que titulaire du pouvoir de substitution

Ce pouvoir permet au préfet de se substituer à la collectivité territoriale. On se trouve dans une situation ou le contrôle budgétaire équivaut à une forme de tutelle mais qui n’en porte pas le nom.

Ce pouvoir de substitution comporte une dimension discrétionnaire, le préfet dans certains cas peut ne pas se substituer à la collectivité alors même que la chambre régionale des comptes était d’avis que l’on était bien dans une situation justifiant le contrôle budgétaire. Cela concerne les dépenses obligatoires des collectivités. Le CE juge que le préfet dispose bien d’un tel pouvoir et donc refuser l’inscription d’office même quand la chambre régionale est favorable (arrêt 10.02.1988 commune de Brive-Charensac/ sieur Arnaud).

Ce refus peut engager la responsabilité de l’état en raison d’une faute lourde que commettrait le préfet en ne procédant pas à une inscription d’office ce que le CE a jugé (arrêt 29.04.1987 ministre de l’intérieur et ministre éducation nationale /école notre dame de Kerniton).

La chambre régionale des comptes

Elle ne peut s‘auto-saisir de l’une des 4 situations. Elle ne peut se substituer à la collectivité territoriale, c’est toujours le préfet qui a ce pouvoir.

Elle procède à un examen de la situation au regard du code général des collectivités territoriales et procède à un contrôle de légalité financière.

Elle objectivise le contrôle, elle se comporte comme si elle était une juridiction.