Finances locales/Le principe d'équilibre budgétaire

Il s'agit d'un équilibre qui s'inscrit dans la loi de finances. Au niveau de l'État le principe d'équilibre est obligatoire pour l'équilibre financier et non pour l'équilibre budgétaire.

Pour les collectivités territoriales, c'est différent, celles-ci ne peuvent adopter de loi de finances, l'exigence d'équilibre s'applique au budget lui-même d'où équilibre budgétaire.

Ce principe s'applique en 1er lieu au budget des collectivités territoriales.

Les exigences s'imposant à l'état quand à la maîtrise de son budget, s'imposent aussi aux collectivités territoriales.

Une disposition de surveillance dans le cadre de l'union économique et monétaire à la création de l' euro. Ce sont des critères de convergence économiques et budgétaires. Ce sont 5 critères dont 2 sont budgétaires :

le critère de déficit public : couvre les déficits de tous les organismes à caractère public donc ça concerne l'état, les budgets des collectivités territoriales. Dans les budgets locaux des collectivités territoriales on ne trouvera pas de déficit dû au principe d'équilibre budgétaire.

La mise en œuvre du déficit public exclus les budgets territoriaux. Les déficits sociaux sont des déficits des organismes de sécurité sociale car ces caisses ne sont pas obligées de présenter un budget en équilibre.

le critère de la dette publique : la dette ne doit pas dépasser 60 % du PIB. On y trouve la dette de l'état, celles des organismes sociaux, celles des collectivités territoriales. Les collectivités territoriales ont aussi recours à l'emprunt comme l'état mais ce recours figure dans son budget.

La définition de l'équilibre

L'équilibre budgétaire dans les collectivités territoriales est arithmétique. Cette présentation doit correspondre à la réalité. Cela soulève le problème du moment où la réalité doit être apprécie. Le problème est résolu par le conseil d'État dans l'arrêt du 27.05.1994 : BRAUN- ORTEGA- BUISSON.

Le conseil d'État précise le moment de l'exigence d'équilibre réel. Dans cette affaire, il y a eu une annulation du juge administratif d'une délibération créant une recette inscrite dans le budget. De cette annulation, une recette budgétisée n'existait plus donc le budget n'était plus en équilibre réel. Le conseil d'État estime que l'exigence d'équilibre réel est respectée car selon lui cette exigence s'apprécie au moment de l'adoption du budget. Si en cours d'exécution, il y a une annulation cela ne remet pas en cause la condition d'équilibre.

Conditions de l'équilibre budgétaire

Les conditions fixées par le code général des collectivités. L'article L.1612-4. Il exige la réunion de 3 éléments :

Chacune des 2 sections du budget de la collectivité doit être votée en équilibre (recette = dépense).
Les ressources définitives de la collectivité doivent être suffisantes pour couvrir le remboursement en capital des annuités d'emprunt qui arrivent à échéance en cours d'exercice. Quand la collectivité a une dette (emprunt contracté avant). L'annuité de cette dette au cours de l'exercice budgétaire doit être couvert par les recettes définitives de la collectivité. Cette règle est imposée pour éviter que la collectivité emprunte, afin de rembourser sa dette.
La sincérité dans l'évaluation des recettes et dépenses. Chaque recette ou dépense est inscrite dans le budget doit être évaluée de manière sincère. On ne peut pas faire de surestimation des ressources. Pour les dépenses, on ne peut les sous estimer. On interdit d'inscrire des recettes non justifiées au budget. (aucune indication sur leur obtention).

(Conseil d'État : 03.12.1999 : région Guadeloupe). Ces conditions amènent à une pratique de l'équilibre assez différente de ce que ces conditions peuvent laisser voire.

La pratique de l'équilibre

L'équilibre budgétaire est interprété comme une exclusion ou interdiction du déficit budgétaire. On cherche à éviter le déficit. 2 situations où il y a une équilibre budgétaire mais ce n'est pas le cas : l'excédent budgétaire qui est admis et le déficit d'exécution.

Des situations de déficit que l'on prend en compte.

L'excédent budgétaire

On admet cet excédent comme factuel de 1982-1988. Puis la loi du 05.01.1988 :d'amélioration de la décentralisation. D'après cette loi le budget n'est pas considéré en déséquilibre quand la section de fonctionnement comporte ou reprend un excédent du moment que la section d'investissement est en équilibre réelle. Section de fonctionnement Section d'investissement

Recettes / dépenses Recettes / dépenses

12›10                                                                                            4=4

La reprise de cet excédent, des résultats de l'exercice budgétaire précédent. L'exécution du budget N-1 fait apparaître un excédent qui est repris dans le budget N. Le compta administratif : est un document constatant l'exécution du budget après l'année d'exécution donc dans notre exemple, ce compte administratif constate l'excédent budgétaire.

Le cas du déficit d'exécution

Si le budget a été voté à l'équilibre, mais qu'il est apparu un déficit d'exécution, on distingue selon le volume de ce déficit, en fonction d'un seuil. Le seuil est à 10% des recettes de la section de fonctionnement pour une commune de moins de 20 000 habitants. Il est à 5% pour une commune de 20 000 habitants ou plus.

Si le déficit est inférieur au seuil, il est repris au budget suivant et c'est à la commune de prendre des mesures suffisantes pour le résorber.

Si le seuil est dépassé, c'est la chambre régionale des comptes qui a l'initiative des mesures nécessaires au rétablissement de l'équilibre.

La surveillance de l'équilibre

L'existence de l'équilibre budgétaire est caractéristique des budgets locaux et ils sont surveillées et contrôlés. Pour assurer le respect de l'équilibre budgétaire une procédure spéciale dite de contrôle budgétaire qui va amener à l'intervention de la chambre régionale des comptes.

Cette procédure se déclenche en l'absence d'équilibre c'est à dire quand les collectivités territoriales ne votent pas leur budgets en équilibre.

Le but de cette procédure spéciale alors de ramener l'équilibre par intervention de la chambre régionale des comptes. En raison de cette procédure il est possible d'intituler la section « le contrôle de l'équilibre budgétaire ». Toute fois l'existence de cette procédure spéciale n'enlève pas à la délibération budgétaire de la collectivité territoriale sa nature d'acte administratif.

Cet acte administratif des collectivités territoriales font aussi l'objet d'une procédure de contrôle de sa légalité et le problèmes alors est de savoir si cette procédure de contrôle était exclus ou complémentaire par rapport à la procédure de contrôle budgétaire amenant à la chambre des comptes.

La réponse donnée est positive c'est à dire que la délibération budgétaire est aussi soumise au contrôle de légalité en plus du contrôle budgétaire donc un double dispositif de surveillance visant à garantir le respect de l'équilibre.

Une procédure faite par la juridiction administrative. Une procédure de contrôle d'équilibre proprement budgétaire de la chambre des comptes.

Le contrôle de l'équilibre par la juridiction administrative

Le conseil d'État s'est prononcé sur l'existence de ce contrôle dans un arrêt de section du 23.12.1988 « département du Tarn /sieur Barbut ».

Le conseil d'État considère que les règles de l'équilibre budgétaire sont une condition de légalité de délibération budgétaire, ce qui signifie que ce n'est pas seulement une règle ayant une finalité budgétaire, c'est aussi une condition de fonds pour que la délibération budgétaire en tant qu'acte administratif soit légale.

Une personne intéressée par l'équilibre budgétaire peut demander l'annulation de la délibération budgétaire. Le département du Tarn avait fait valoir l'existence de la procédure spéciale de contrôle et que cette existence devait conduire à une irrecevabilité du recours en annulation devant le juge administratif donc qu'une exclusivité de la procédure conduisant à l'intervention de la chambre régionale des comptes.

2 raisons :

Il existe un principe général du droit d'après lequel quand un acte administratif faisant grief est adopté, il est possible contre lui d'exercer le recours en annulation.
La raison tirée de la procédure spéciale conduisant à une intervention de la chambre régionale des comptes où seul le préfet a la possibilité de saisir la chambre régionale des comptes. Aucune autre autorité ni administré n'a cette possibilité.

Le contrôle de légalité apparaît concurremment donc celui-ci est exercé par la chambre des comptes.

Le contrôle de l'équilibre par la chambre régionale des comptes

Des modalités spécifiques et des délais.

Les modalités et délais

Le point de départ c'est une collectivité territoriale qui vote un budget mais ce budget n'est pas équilibre réel. Ce budget va être comme les autres actes de la collectivité territoriale, il est transmis aux représentants de l'état. À compter de la transmission, le préfet dispose d'un délai de 30 jours pour réagir.

De ce délai, si les représentants de l'état estime qu'il n'y a pas d'équilibre réel dans le budget, le représentant de l'état dans le département va saisir la chambre des comptes.

Elle n'intervient que sur la saisine du préfet et une fois la saisine opérée, elle va réétudier le budget de la collectivité territoriale et va proposer à la collectivité territoriale un ensemble de mesures ayant pour objet de rétablir l'équilibre budgétaire.

On ne va pas retirer à la collectivité territoriale son pouvoir de décision, la procédure permet à la collectivité territoriale de s'amender et d'arriver à l'équilibre.

Après la chambre des comptes la collectivité territoriale dispose d'un délai d'un mois pour adopter une nouvelle délibération budgétaire.

Si la collectivité territoriale n'accepte pas les propositions de la chambre des comptes et ne délibère pas sur le budget de la collectivité territoriale en équilibre, seulement dans ce cas que le règlement du budget est effectué par le préfet.

Pendant toute la durée de cette procédure, le budget de la collectivité territoriale va être suspendu dans son exécution et règle les différences entre le contrôle budgétaire et celui du juge administratif comme dans le §1 car le contrôle du juge administratif en principe n'enlève pas au budget son caractère exécutoire.

Dans la procédure de contrôle juridictionnel est fait par la chambre des comptes où cela garantie que le budget ne sera pas exécuté par la collectivité territoriale.

La vérification de la sincérité

C'est le gros problème dans le contrôle de l'équilibre budgétaire. Des conditions pour l'équilibre budgétaire. Les conséquences mathématiques :

L'égalité arithmétique des recettes et dépenses dans chacune des deux sections
Les recettes définitives de la collectivité territoriale doivent être suffisantes pour prendre en charge les annuités d'emprunt.

Là où il y a le plus de problème c'est la 3 ème condition :

Condition de sincérité des évaluations budgétaires.

Cette condition de sincérité se pose d'abord aux élus de collectivité territoriale quand ils adoptent le budget. Elle se pose aux services préfectoraux dans le délai d'un mois pour saisir la chambre des comptes. Elle se pose à la chambre des comptes quand elle va proposer les mesures tendant au rétablissement de l'équilibre.

La méthode de vérification :

La vérification des données financières à propos desquelles il existe des informations précises. (ex : l'état avant l'adoption du budget va notifier à la collectivité territoriale des informations surmontant de tels ou tels dotations. Ici la condition de sincérité exige d la part de la collectivité territoriale qu'elle inscrive dans le budget de la collectivité territoriale le montant de cette dotation et que si ce n'est pas le cas, la condition de sincérité n'est pas respectée).
Un grand nombre de situations dans lesquelles ces informations préalables ne sont pas à la disposition de la collectivité territoriale. Il est d'usage dans les collectivités territoriales de reconduire les inscriptions budgétaires figurant dans les exercices précédents).

Ici la condition de sincérité ne peut être remplie ou la collectivité territoriale n'aura pas fait la vérification au préalable de la réalité de cette toute inscription et le conseil d'État a eu l'occasion de juger sur ce sens l'arrêt du 09.07.1997 « commune de Garge les Gonesse ». Pour des raisons inconnues les recettes inscrites dans le budget étaient avec le même montant d'années. Le conseil d'État avait sanctionné cette inscription au nom de l'exigence de sincérité.

Les collectivités territoriales du fait de régler l'équilibre budgétaire, l'interdiction du budget de reconduction déjà mis en œuvre depuis une loi de mars 1992. Cette procédure de contrôle soulève un autre problème : celui des pouvoirs du préfet dans cette procédure.

Le problème des pouvoirs du préfet

Il dispose de deux pouvoirs : Le pouvoir de saisir la chambre régionale des comptes.

Dans le cas où la collectivité territoriale n'adopte pas de nouvelles délibérations tendant à l'équilibre suite aux propositions faites par la chambre régionale des comptes ou quand la collectivité territoriale ne suit pas les propositions de la chambre régionale des comptes, on aura un budget qui reste en déséquilibre. Il a le pouvoir de régler lui-même le budget. Ce règlement préfectoral du budget est assorti d'une motivation explicite dans le cas ou le préfet s'écarte des propositions formulées par la chambre régionale des comptes.

2 thèses :

Le préfet est obligé d'effectuer le règlement du budget donc à une compétence liée car la priorité c'est celle de l'équilibre.
Dans ce cas, le préfet n'a qu'un pouvoir discrétionnaire du règlement du budget en équilibre donc il n'est pas obligé d'atteindre l'équilibre budgétaire.

Les budgets locaux peuvent être réglés par le préfet, quand ils sont en déficit.

Si le préfet a une compétence liée il sera le plus souvent obligé de solliciter une subvention exceptionnelle auprès du ministre de l'intérieur.

Si le préfet a une compétence discrétionnaire, il n'est pas obligé de solliciter cette subvention.