Finances locales/L'unité budgétaire

C’est un principe gigogne. Le noyau dur est l’idée que la totalité des ressources et des charges d’un organisme public doit figurer dans le budget. À la seule lecture du budget, on connaît tous les flux financiers de la collectivité territoriale.

Deux conséquences :

• Le ou les documents budgétaires doivent tendre à l’unicité. C’est difficile à obtenir car il y a beaucoup de disparités dans les charges et les ressources. Le plus souvent on aura une pluralité de documents qui formeront, ensemble, le budget de la collectivité territoriale.
• Toutes les ressources doivent être utilisées pour couvrir toutes les charges car ressources et charges appartiennent au même ensemble. “C’est l’universalité des ressources et des charges”.

L’unicité des documents budgétaires

Dans les collectivités territoriales, il y a beaucoup de budgets : primitifs, supplémentaires, décisions modificatrices. Ces trois documents ne remettent pas en jeu l’idée d’unicité.

Les collectivités territoriales sont appelées à utiliser une certain nombre de budgets qui sont différents des budgets départemental, communal et régional. Ces budgets prennent la forme de budgets annexes, de budgets autonomes.

Les budgets annexes

Dans les collectivités territoriales, ces budgets annexes sont différents des budgets annexes de l’État. Pour elles, il n’y a pas de définition du budget annexe correspondant à celui de l’état. C’est une notion floue.

La notion de budget annexe

Pour les collectivité territoriales, il existe quatre situations dans lesquelles il est possible de parler de budget annexe :

Première situation : la section de commune. C’est un quartier d’une commune qui pour des raisons d’éloignement géographique de la commune bénéficie d’une reconnaissance à travers cette notion. Cela se fait dans les communes de montagne comportant des stations éloignées. La section de la commune constitue un budget annexe de la commune principale.

Seconde situation : le statut particulier de Paris, Lyon, Marseille. Ces villes ont des arrondissements mais qui sont des circonscriptions administratives sans rapport avec les collectivités territoriales. Dans ces villes, les arrondissements sont des subdivisions internes. Elles se caractérisent par un conseil et un maire d’arrondissement. Cela entraîne pour les finances de ces subdivisions un “état spécial” qui s’ajoute au budget de la ville.

Troisième situation : les trois catégories de régies.

• Dans les collectivités, il y a régie directe lorsque la collectivité prend elle même en charge l’activité. Le financement des activités de service public est prévu par le budget principal de la collectivité.
• Puis les régies dotées de la seule autonomie financière. Elles correspondent à des services publics de la collectivité dont le financement est retracé dans un budget spécial annexé au budget de la collectivité. On peut présenter les ressources et les charges correspondant à l’activité du service public. L’individualisation du service public se fait à travers ce budget spécial.
• Les régies dotées de l’autonomie financière et de la personnalité morale. Elles forment des établissements publics disposant de leur propre budget.

On parle de budget annexe pour les régies du second cas.

La loi du 19/02/2003 offre la possibilité aux départements en tant que collectivités territoriales de doter certaines activités, interventions ou services de budgets annexes.

Le régime du budget annexe

Un budget ne peut être créé que si le code général des collectivités territoriales autorise sa création, donc le budget annexe n’est pas de droit commun car il déroge au principe d’unité budgétaire.

“La région Île-de-France a voulu créer un budget annexe dans le domaine de l’apprentissage et de la formation continue, donc créer une régie dotée d’une autonomie financière mais sans personnalité morale. La région recevait des ressources allant dans les fonds des organismes de formation et pensait donc pouvoir créer un budget annexe avec des ressources affectées.”

“arrêt CE région Île-de-France 10/07/1987” : le Conseil d’État a annulé cette création en s’appuyant sur le principe d’unicité budgétaire et en constatant que pour ce type d’activité, le législateur n’a pas prévu expressément la possibilité de créer un budget annexe.

la collectivité territoriale ne peut pas de sa propre initiative décider librement que tel ou tel service sera doté d’un budget annexe donc autonome financièrement. Cela n’est possible que dans les cas prévus par le législateur.

Parfois pour certains articles, la collectivité est obligé de recourir au budget annexe : pour retracer des opérations assujetties à la TVA en vertu du code général des impôts et pour le recours au budget annexe en ce qui concerne les SPIC car le code général des collectivités territoriales prévoit que le budget des SPIC doit être équilibré en recettes et dépenses.

Le budget annexe ne peut être alimenté par des ressources ou dépenses qui proviennent du budget général. On ne peut faire prendre en charge des dépenses du budget annexe par celui du budget général. Les SPIC doivent avoir une autonomie propre.

Les SPIC sont financés par des redevances perçues sur les usagers et des subventions d’organismes.

La loi du 05/01/1988 “loi d’amélioration de la décentralisation”, permet aux collectivités de financer le budget annexe à l’aide du budget général en cas de contraintes particulières de fonctionnement imposées par les exigences du service public.

Cette situation arrive quand on fait des investissements nécessaires au fonctionnement du service public sans qu’une hausse des tarifs aide au financement de ces investissements.

La loi du 12/04/1996 supprime l’interdiction de financer, à partir du budget général, les services de distribution d’eau et d'assainissement dans les communes de moins de 3 000 habitants. Ces communes peuvent les financer elles-mêmes.

Les budgets autonomes

Définition

On désigne les budgets d’organismes créés, comme des démembrements d’une personne publique qui se voit reconnaître la personnalité morale.

En raison de cette personnalité morale, chaque organisme est doté d’un budget juridiquement distinct du budget de la personne publique qui est à l’origine de cette création.

On a un second budget que l'on qualifie d’autonome par rapport à celui de la personne publique créatrice.

C’est la conséquence de la personnification juridique de cette organisme mais cela ne correspond pas à une autonomie financière. “C’est la débudgétisation” par rapport au budget du premier organisme.

On sort des moyens financiers du budget du premier organisme et on les donne au second. Ces relations constituent une dérogation à la règle d’unité budgétaire puisqu'il existe donc deux budgets.

Les budgets autonomes permettent un meilleur suivi financier d’une ou plusieurs domaines d’activités. On accepte donc ces dérogations.

Les situations de budget autonome

Autonomie budgétaire de l’état

Dans les relations entre l’État et les Établissements publics nationaux, les Entreprises publiques et les collectivités territoriales.

Autonomie budgétaire par rapport à la collectivité territoriale

La collectivité est considérée comme le premier organisme et elle suscite la création d’un second organisme doté de la personnalité juridique qui aura un budget autonome. On déroge au principe d’unicité du budget.

La création d’un groupement, organisme de droit privé.

On trouve les centres communaux d’action sociale. Chaque commune peut en créer un sous la forme d’un établissement public.

Ces organismes peuvent prendre la forme de personnes morales privées, de sociétés d’économie mixte locale (SEML) ou d'associations subventionnées par la collectivité territoriale.

Autour de la collectivité, on a une multitude d’organismes. On parle de satellisation des organismes autour de la collectivité.

La conséquence de la règle de l’unicité budgétaire : l’universalité des ressources et charges

Cette universalité signifie que l’ensemble des ressources concourt au financement de l’ensemble des charges.

En principe, il n’y a pas d’affectation de certaines ressources à certaines charges et dans le budget on présente toujours des données brutes et jamais nettes.

Pour les collectivités, la situation est très différente, l'universalité budgétaire se comprend d’une autre manière par rapport à l’État. Elles bénéficient d’une autonomie par rapport à l’État.

Pour les collectivités territoriales, l’universalité des ressources et des charges comporte un dimension supplémentaire qui découle de la séparation des ordonnateurs et des comptables.

Les fonctions d’ordonnateur et de comptable sont strictement séparés. Dans le droit budgétaire de l’État on a deux agents chargés d’exécuter le budget. ce principe s’applique aux collectivités territoriales mais cette séparation est encore plus forte.

La fonction d’ordonnateur est assuré par l’organe exécutif de la collectivité territoriale (Maire, Préfet, Président du Conseil régional). L‘ordonnateur est toujours un élu, tandis que le comptable public est toujours un agent de l’État (du Ministère des finances). C’est lui qui tient les comptes de la collectivité.

Le comptable public fait les comptes de la collectivité en utilisant un compte unique pour elle. Il y a donc une unité de caisse pour cette collectivité territoriale. Les collectivités territoriales ont l’obligation de déposer l’intégralité de leurs fonds dans cette caisse tenue par cet agent comptable public, donc dans les caisses de l’État.

L’obligation du dépôt de fonds des collectivités territoriales auprès de l’État

Cette obligation a plusieurs fondements écrits et jurisprudentiels.

Critique de l’obligation :

Les fondements de l’obligation

celle-ci a des fondements textuels

Ce sont ceux des articles de la Constitution financière de la France : article de l’ordonnance du 02.01.1959 et un article de la loi organique du 01.08.2001.

article 15 ordonnance 02/01/1959 : les collectivités territoriales de la République et les Établissements publics sont tenus de déposer au Trésor toutes leurs disponibilités sauf dérogation admise par le Ministre de l’économie et des finances.

cette ordonnance régissait la matière de 1959 à 2001.

La loi organique 01/08/2001 reprend cette obligation dans son article 26/3 qui réitère l’obligation de dépôt avec deux nuances :

• le texte de la loi organique ne parle plus du trésor par une expression “État”.

• cela concerne les exceptions à cette obligation. Dans l’ordonnance de 1959, il fallait obtenir une dérogation du Ministre de l’économie et des finances sur décision ministérielle. Avec cette loi, la dérogation n’est possible que sur disposition expresse d’une loi de finances, il faut que le législateur accepte la dérogation.

Des fondements Jurisprudentiels

L’application de l’ordonnance de 1959 est à l’origine d’une jurisprudence qui précise la portée de cette obligation. Le problème pratique des collectivités territoriales est celui de la distinction de leurs fonds et de leurs disponibilités.

Les fonds sont à la fois les ressources et les charges. Quand les collectivités territoriales reçoivent leurs impôts locaux, l’impôt local fait l’objet d’un recouvrement de l’État et son produit est ensuite attribué à la collectivité territoriale par l’État. On transfère le produit du compte de l’État sur celui de la collectivité territoriale tenu par l’agent public et ce même compte est utilisé pour exécuter les dépenses de celle-ci.

Les disponibilités sont les excédents de trésorerie qui peuvent apparaître sur ce compte unique. Ce compte unique comporte le plus souvent plus de recettes que de dépenses. Sur le compte tenu par l’agent comptable on aura toujours un excédent de trésorerie. Est ce que la collectivité a la possibilité de le placer ailleurs que sur le compte de l’État ?

La jurisprudence dit que NON dans un arrêt du CE : 09/01/1995 “Préfet de la Région Rhône-Alpes” : l’obligation de dépôt des fonds s’applique également à tous les fonds qui excèdent les besoins immédiat de la collectivité donc les excédents de trésorerie.

Dans cette affaire la collectivité avait placé 2 millions de francs d’excédents sur un compte bancaire, disant qu’elle les place sur ce compte car ils sont destinés à garantir les emprunts contractés par des établissement d’enseignement privé. Car l’ordonnance de 1959 parle de “disponibilités” et dans cette notion il y a les flux financiers et l’excédent de trésorerie. Donc les collectivités territoriales se sont vues interdire toute possibilité de placement sur un compte bancaire.

La Caisse des dépôts et consignations. Même le recours à cette caisse n’est pas possible pour les collectivités territoriales.

La critique de l‘obligation

1ère critique : l’obligation de dépôt est contraire à la libre administration des collectivités territoriales or l’obligation de dépôt ne figure que dans un texte à valeur organique. Donc dans la hiérarchie des normes, il y a un problème. Ce régime est valable sous l’ordonnance de 1959 qui n’a pas été contrôlée par le conseil constitutionnel à l’époque de son adoption.

La loi organique a été soumise à ce contrôle et le Conseil constitutionnel n’a pas détecté de contradiction entre la libre administration des collectivités territoriales et l'obligation de dépôt des fonds telle qu’elle se présente dans l’article 26 de la loi organique.

2ème critique : qui s’applique sur le droit communautaire. Ce droit est fondé sur des principes de libre circulation des marchandises, personnes, capitaux. C'est au titre de la libre circulation des capitaux que les collectivité territoriales critiquent l’obligation de dépôt . Elles disent que cette obligation les empêche de faire circuler les capitaux qui figurent sur le compte tenu par l’agent du trésor. Elles se basent sur une directive 24/06/1988 sur la restriction des mouvements de capitaux. La liberté de circulation des capitaux dans l’Union donc on supprime les frontières financières entre les États. L’obligation de dépôt se base sur le principe du réseau bancaire privé français. On parle alors de flux financiers franco-français donc les mouvements de capitaux ne sont pas intra-communautaires.

La hiérarchie des normes en droit français ; l’obligation de dépôt résulte de la loi organique or celle ci relative aux lois de finances a une valeur constitutionnelle. D’après la jurisprudence administrative, en cas de conflit entre une norme de valeur constitutionnelle et une autre à valeur communautaire, il y a lieu pour le juge français de privilégier la norme française. Cette deuxième critique tombe face à cette argumentation.

3ème critique : concernant la non rémunération des fonds qui sont déposés auprès de l’État. Parmi ces fonds il y a un excédent de trésorerie et les collectivités revendiquent une rémunération de cet excédent. L’État se refuse à l’accorder en s’appuyant sur deux textes : la loi du 18/07/1892 relative aux départements qui oblige ceux-ci à déposer leur fonds dans la caisse de l’État sans rémunération. Comme cette loi ne s’applique qu'aux départements, qu'en est-il des communes ? L'État invoque un autre dispositif datant du régime de Vichy (14/09/1941) prévoyant la gratuité du dépôt des fonds concernant les communes. Cette loi aurait dû être abrogée mais elle a été validée en 1945 car cela arrangeait l’État de ne pas rémunérer les fonds des communes.

Pour les régions on raisonne par assimilation, elles sont devenues des collectivités territoriales donc elles n’y ont pas droit. Ces justifications textuelles s’accompagnent d’une justification financière. Les budgets des collectivités sont alimentés par quatre catégories de ressources : la fiscalité locale, les dotations versée par l’État, les rémunérations ou redevances pour services rendus et l’emprunt.

Pour les deux premières, elles sont allouées aux collectivités locales par l’État qui, à travers la loi de finances, autorise la perception de l’impôt. Pour les dotations la dépendance vis-à-vis de l’État est plus importante car elles sont inscrites dans le budget de l’État en dépenses mais figurent dans les ressources des collectivités.

Les rémunérations pour services rendus sont moins importantes que les deux premières.

L’emprunt est une ressource qui cache un endettement et l’État considère que l’excédent de trésorerie est possible en raison de l’attitude de celui-ci. Les collectivités territoriales n’admettent pas beaucoup ce raisonnement ; quand ce sont de grandes collectivités, elles se débrouillent pour éviter l’excédent de trésorerie. C'est la recherche de la “trésorerie zéro”.

La recherche de cette trésorerie zéro n’est pas facile car on prend le risque de tomber dans un déficit assez rapidement, avec différentes conséquences. Les collectivités territoriales ont recours à des emprunts à court terme auprès d’un établissement bancaire qui leur garantit d’avoir toujours une trésorerie de niveau zéro ou très peu positive.

Du fait de ces différents critiques et de la pratique de la trésorerie zéro, récemment l’État a admis de plus en plus des dérogations à l’obligation de dépôt il permet aux collectivités de déroger à cette obligation.

Les dérogations à l’obligation de dépôt des disponibilités auprès de l’État

la LOLF admet la possibilité de dérogation à l’obligation de dépôt a condition qu’elle soient prévus par la loi. Cela est fait pour la loi de finances de 2004. Cette article est complété par un décret du 28/06/2004.

Les collectivités territoriales peuvent y déroger parce qu’elles se retrouvent dans certaines situations particulières ou de manière plus générale, si elles peuvent bénéficier d‘un régime général d’exception.

Le régime général

La nouvelle politique d’élargissement des possibilités de dérogation de l’État. Ce régime général s’applique aux collectivités territoriales ainsi qu'à leurs Établissements publics dans quatre situations générales :

- Quand la collectivité reçoit une libéralité, c’est un don ou legs effectué par un particulier qui donne une somme à la collectivité territoriale.

- Quand la collectivité procède à l’aliénation d’un élément de son patrimoine. Le montant de la vente correspond à des fonds grâce auxquels la collectivité déroge à l’obligation de dépôt.

- Quand la collectivité a contracté des emprunts dont l’emploi est différé par des raisons indépendantes de sa volonté ou de l’établissement public. L’emprunt est toujours une ressource de la section d’investissement ; parfois un investissement est différé dans le temps.

- Quand on a des recettes exceptionnelles que la collectivité perçoit et en attendant leur réemploi, la collectivité aura la possibilité de déroger à l’obligation. Cela peut être une indemnité d’assurance ou des pénalités qu’elle reçoit d’une société qui a un retard.

Il indique aussi aux collectivités locales la manière dont elles peuvent déroger , ce n’est pas une dérogation libre. La collectivité ne peut faire que trois choses :

Déposer ces fonds sur un compte auprès de l’État en sachant que c’est un compte à terme qui prévoit la période de dépôt donc de négocier une rémunération de celui ci avec l’État.

Placer ces fonds en titres émis ou garantis par les États membres de la communauté européenne ou les autres États participant à l’accord sur l’espace économique européen. Cette possibilité est rendue nécessaire par le droit communautaire avec le principe de la libre circulation des capitaux. En pratique c’est très rare que les collectivités utilisent cette possibilité de placement.

Placer les fonds en parts ou en actions d’organismes de placement collectif de valeurs mobilières, ce sont les OPCVM. Cette possibilité a été ouverte car les établissements bancaires français voulaient aussi bénéficier de ces fonds ; ces organismes peuvent émaner de tout État membre de la Communauté européenne.

Qui dans la collectivité décide de ce placement ? C'est l’organe délibérant de cette collectivité qui peut accorder une délégation à l’exécutif de la collectivité.

Les dérogations particulières

les dérogations en matière de dépôt et les dérogations en matière de placement.

Cela concerne l’ensemble des fonds du service.

en matière de dépôt

Cela permet a la collectivité ou l’Établissement public d'ouvrir un compte bancaire ou postal autre que le compte de l’État. Cela est possible pour services :

- Les régies qui sont dotées de la personnalité morale et l’autonomie financière, seulement si elles sont chargées de la gestion d’un SPIC. Cette régie exerce une activité concurrentielle qui peut justifier l’ouverture d’un compte de dépôt à la Poste ou dans un banque. Cela nécessite une autorisation préalable de la part du trésorier payeur général (TPG), chef du service du Trésor public dans le département. La décision d’ouverture du compte doit être transmise au représentant de l'État dans le département ou à son délégué dans l’arrondissement. L’État va très fortement surveiller cette dérogation.

- Ce sont les régies de recettes, d’avances et celles de recettes et d’avances.

C’est un régime qui permet à l’ordonnateur de percevoir de recettes ou d’effectuer une dépense si c’est une régie d’avance. On utilise cette technique de régie quand il y a un grand nombre de recettes ou dépenses a encaisser ou payer mais que le montant de chaque opération est faible.

On admet que les fonds de la régie peuvent être placés de manière temporaire sur un compte bancaire ou postal ouvert au nom du régisseur. Toutes les régies de ce type ne peuvent pas utiliser ce moyen, elles doivent subir des contraintes particulières liées à leur implantation géographique ou à la sécurité des fonds et des personnes.

- Ce sont les établissements publics des HLM. Les offices publics d’HLM et d’aménagements et de construction. Ils ont la possibilité d’ouvrir un compte à la Poste ou à la Caisse d‘épargne mais ils peuvent aussi utiliser la Caisse des dépôts et consignations ou la Banque de France. Les établissements financiers bénéficiaires sont limités.

Des dérogations particulières en matière de placement

Ce n’est plus l’intégralité des fonds qui sera placée ailleurs que sur le compte du Trésor public mais seulement un excédent ou un type particulier de ressources. Cinq dérogations : - Les collectivités territoriales qui perçoivent des recettes de la vente de bois. Ce sont des collectivités forestières qui peuvent placé les ressources provenant de la vente de bois sur un compte ouvert dans le cadre d’un fonds d’épargne forestier.

La loi du 09/07/2001 sur l’orientation de la forêt, provoquée par la tempête de 1999. Ce fonds permet de financer l’investissement forestier ; il est alimenté par des ressources venant des collectivités territoriales. Les établissements financiers peuvent prêter aux collectivités des moyens pour faire des investissements forestiers.

- Les syndicats de communes et les syndicats mixtes.

Les syndicats de communes sont des Établissement publics de coopération intercommunale qui n’exercent que des compétences accordés par les communes faisant partie de ces syndicats. Il y a les syndicats de communes à vocation unique et ceux qui ont plusieurs compétences.

Les syndicats mixtes ne sont pas des Établissements publics de coopération intercommunale mais des Établissements publics de coopération locale. La nuance résulte de ce que les syndicats mixtes peuvent et doivent regrouper des personnes publiques ou des collectivités territoriales de catégories différentes.

Parmi les syndicats mixtes, il y ceux dit “fermés” car ils ne comportent que des collectivités territoriales ou de regroupements de collectivités. Les syndicats mixtes “ouverts” comprennent, outre des collectivités, d’autres personnes publiques (par exemple des chambres consulaires).

Ces syndicats de communes peuvent déroger lorsque ils ont un solde d'exécution de la section d’investissement positif donc ils ont un excédent de trésorerie de cette section et auront la possibilité de placer sur un compte. Ici toute possibilité de compte est possible.

- Les régies chargées de la gestion d’un SPIC.

Elles peuvent être dotées de la personnalité morale et de l'autonomie financière ou alors seulement de l’autonomie financière. Cette personnalité morale prend la forme d’un Établissement public et sans cette personnalité, elles ne sont qu'un service de la collectivité. Elles ont souvent un excédent de trésorerie et ont la possibilité de placer cet excédent auprès d’un établissement bancaire.

- Les Établissement publics de santé exercent certaines activités à titre subsidiaire comme l’exploitation de brevets, de licence ou de prestations de service au profit de tiers. Ces prestations sont des activités accessoires. Quand les engendrent un excédent, l’établissement peut placer les fonds auprès d’un établissement bancaire.

- Les Établissements publics d’ HLM. Ces organismes disposent d’une trésorerie qui peut être placée dans un établissement bancaire, comme leurs excédents.